在当代国际关系中，国际组织不仅是解决全球公共问题的重要力量，也是国家间角力的舞台。从国家的角度来看，争取成为国际组织的东道国能够彰显国家的综合国力和国际地位。同时，国际组织东道国拥有“近水楼台先得月”的天然优势，能够在制度、知识、人事等多方面对国际组织施加影响。从城市的角度来说，吸引国际组织落户既能提升城市的国际形象和影响力，也能促进城市经济、文化的全面发展。基于上述原因，吸引国际组织落户成为一项重要的课题。在我国政府支持下，以北京、上海为代表的大城市正积极出台政策吸引国际组织总部或地区性、功能性机构的设立。总体来看，国际组织选择落户城市遵循一定的政治经济逻辑，城市所在国的国家权力、城市能否为国际组织运行提供便利、城市品牌定位与国际组织的契合度，以及与城市相配合的跨国网络，均影响国际组织的选择。

　　国家权力与国际组织落户 

　　国际组织在选择落户城市时要考虑组织成员国的国家权力，越是具有“高政治”属性的国际组织越是如此。在第二次世界大战后，联合国总部落户美国纽约的历程鲜明体现了大国的影响力。英国最初主张将联合国总部落户日内瓦，但苏联排斥将联合国总部设立在传统的欧洲城市，自身也不愿承担联合国总部的运营成本。而作为当时综合国力最强的美国，既有能力也有意愿为联合国提供支持，自然成为唯一被各方认可的联合国东道国。此外，欧洲大国还对美国施加压力，要求它将联合国总部设立在离欧洲更近的东海岸，这些都成为决定联合国总部选址的宏观因素。发展中国家在一定条件下也能通过联合行动争取到国际组织落户。联合国环境规划署创立时，正值发展中国家间合作的高潮期，尽管美欧国家倾向于综合条件更好的日内瓦、伦敦、维也纳等城市，但肯尼亚团结广大发展中国家，在联合国大会上提出了“促进联合国机构分布的地缘公平”的主张，促使联合国大会以绝对多数票通过了将联合国环境规划署总部设立在内罗毕的提案。此外，国际组织的发起国自然拥有相对更大的话语权，能够使国际组织落户于本国。例如，上海合作组织、亚洲基础设施投资银行等由中国参与发起的国际组织最终都落户于中国的大城市。

　　国家权力要素一般仅能直接影响具有重大影响力的国际组织的落户。当今世界，政府间国际组织数量达数千之众，而国际非政府组织更有数万个，它们多涉及具体、细分的“低政治”议题领域。对于这些国际组织，国家不可能将影响它们的落户地作为外交议程的优先事项。事实上，虽然布鲁塞尔、巴黎、伦敦、华盛顿、纽约等具有较高国际政治地位的城市吸引了较多的国际组织，但也有很多国际组织落户日内瓦、维也纳、哥本哈根、斯德哥尔摩、蒙特利尔等所在国国际政治影响力相对更低的城市。这些落户选择显然不仅考虑到国家权力，更考虑了城市本身。

　　城市功能与国际组织落户 

　　国际组织是有自主性的国际行为体，在选择总部和关键机构落户地时自然要考虑那些更有利于组织运转的城市。国际组织重视的城市功能要素既包括住房用地、交通设施、医疗和办公环境等硬件设施，也包括人才供给、人员就业保障、税收优待、法律保护等软件保障。国际组织青睐的城市一般具备三类功能优势：一是国际组织人才的培训、储备和流动等社会层次的优势；二是多个国际组织集聚后便于协作、传播信息和促进创新等组织层次的优势；三是基础设施与工作氛围等环境层次的优势。

　　城市具备上述优势要素，需要国家各层级、各政府部门以及一些私人团体的大力支持。以日内瓦为例，第二次世界大战后，为了迎接联合国欧洲总部和其他国际组织的到来，瑞士政府通过立法和建立基金会等方式为相关组织提供筹款和办公场地，并为国际公务员、非政府组织工作人员、政治游说人士、记者、研究人员和学生提供各种便利。众多人才纷纷来到日内瓦，既加强了多样思想的碰撞，也便利了组织间的互动协作。组织数量的增加产生了集聚效应，不断吸引新组织的到来。这一逻辑也体现在发展中国家建立的国际组织中。在金砖国家新开发银行设立时，中国政府为了提升组织运行效率，提出将银行总部设在资本市场更发达、融资条件更好、基础设施完善、对外联系便利的上海，并承诺为金砖国家新开发银行提供各种硬件支持和政策优惠。

　　除了功能之外，城市的品牌定位也是影响国际组织落户的因素之一。国际组织靠道义、专业性等影响国际关系运行。因此，它自然倾向于能够与自身价值关切产生共鸣，从而提升组织国际权威的城市作为落户地。城市的品牌定位与国际组织的优先目标越接近，就越能突出国际组织的特色，并可能吸引同类国际组织落户进而激发集聚效应。

　　跨国政策网络与国际组织落户 

　　城市功能和品牌要素虽然非常重要，但只是结构性因素。此外，我们还需进一步考察城市与国际组织的积极互动。城市若想积极争取国际组织落户，除了修炼“内功”外，还需要依托广泛的跨国政策网络积极游说。城市政策网络的成员越多样化，实质影响力越强，就越有可能吸引国际组织。这种网络通常包括中央和地方政府、驻外大使、相关非政府组织，以及有政策影响力的专家顾问。以吸引禁止化学武器组织落户为例，为了与维也纳和日内瓦竞争，海牙建设了实力强大的国内外政策网络。荷兰派出化学家杰克·奥姆斯作为本国代表，通过推动《禁止化学武器公约》争取国际支持。针对裁军谈判会议中的不结盟运动成员，海牙在申请时着重强调了多族群和宽容的城市特征，以获得相关国家的支持。荷兰还专门组织学术研讨，出版以禁止化学武器为主题的著作，在国内充分展现土地租金、机场和化学实验室等基础设施优势，为竞选投入了大量资金。

　　对标影响国际组织落户的要素，北京、上海等国际化大都市在园区、建筑、交通、政策支持等方面已经有了巨大的进步。未来，我们应进一步加强国际组织人才培养，以及高校和科研院所对全球治理问题的研究，为国际组织就近吸纳工作人员和开展科研合作提供支持。城市还应围绕自身定位打造全球性城市品牌，有分工、有侧重地吸引国际组织，尤其重视重要国际组织的“领头羊”效应。此外，还应继续大力支持非政府组织和专家学者参与全球治理实务，以发挥民间和地方的主动性，推进国际组织落户。

　　（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）