编者按：为深入学习宣传贯彻党的二十届三中全会精神，推动我院青年干部学者深刻认识进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重大意义，中国社会科学院团委联合中国社会科学网开办“社科青年说·党的二十届三中全会精神笔谈”专栏，邀请院青年学者代表，结合实际畅谈学习体会，带动全院青年深刻领会和把握进一步全面深化改革的主题、总目标、重大原则、重大举措、根本保证等，切实提高全院青年的马克思主义水平和现代化建设能力，为学习贯彻党的二十届三中全会精神提供学理支撑。
李广子，中国社会科学院金融研究所研究员、博士生导师，中国社会科学院金融研究所银行研究室主任，中国社会科学院国家金融与发展实验室研究员，美国斯坦福大学访问学者。研究方向为银行理论与政策。在中英文顶级或权威期刊发表论文20余篇。主持国家自然科学基金、国家社会科学基金等项目。荣获第七届中国社会科学院“优秀青年”、中国社会科学院“青年拔尖人才”等称号。
党的二十届三中全会指出，“要统筹好发展和安全，落实好防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险的各项举措”。这是继中央金融工作会议、2023年中央经济工作会议之后，中央层面再次把防范化解中小金融机构风险放在突出位置。当前，我国中小金融机构风险总体上呈现稳中有降的态势，为对其进行风险化解和处置提供了空间。
中小金融机构风险总体平稳
中小银行是我国中小金融机构的主体。从中小银行情况看，近期我国中小金融机构改革化险取得积极进展，总体风险保持平稳。
一是风险指标保持平稳。2024年1季度末，我国商业银行不良贷款率1.59%，与2023年末持平，比2023年1季度末下降了0.03个百分点，延续了2019年以来的下降趋势。中小银行中，2024年1季度末，城市商业银行不良贷款率为1.78%，比2023年1季度末下降了0.12个百分点；农村商业银行不良贷款率为3.34%，比2023年1季度末上升了0.1个百分点。虽然农村商业银行不良贷款率有所上升，但由于资产规模在银行体系中占比相对较低，其对行业总体风险的影响较为有限。从数据来看，2024年1季度末农村商业银行不良贷款余额9053亿元，在全部不良贷款余额33670亿元中占比26.9%，略高于四分之一。
二是不良资产处置保持较大力度。加快不良资产处置是化解金融风险的有效手段。近年来，我国包括中小金融机构在内的银行业金融机构持续加大不良资产处置力度，2020年、2022年、2023年分别处置不良资产3.02万亿元、3.1万亿元、3万亿元，连续多年保持在较高水平，与不良贷款余额规模大体相当，有效对冲了疫情暴发、宏观经济下行等外部不利因素对中小金融机构风险的影响，使得其不良贷款率总体上保持较低水平。
三是资本实力有所增强。2020年7月召开的国务院常务会议决定，允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金，对于提高中小银行资本实力发挥了重要作用。2020-2022年，中小银行资本补充专项债分别发行506亿元、1594亿元、630亿元，2023年共发行2182.8亿元专项债用于补充中小银行资本金，发行规模是2022年的3倍以上。专项债共注资近600家中小银行，主要用于农村金融机构，对于增强中小金融机构资本实力发挥了重要作用。2024年1季度末，我国商业银行资本充足率为15.43%，城市商业银行、农村商业银行资本充足率分别为12.46%、12.70%，均保持在较高水平，与2023年1季度末相比均有所上升。2024年以来，中小银行资本补充仍然保持较快节奏，多家银行通过利润转增、募集股份、发行二级资本债等方式增加注册资本，资本实力有所增强。特别是在市场利率下行的背景下，2024年上半年，商业银行二级资本债和永续债发行规模达7855.5亿元，较去年同期增长130.16%，其中不少债券的发行主体为中小银行。
四是中小金融机构重组整合有序推进。兼并重组已成为中小银行改革化险的主要方式之一。2023年以来，已经有晋州恒升村镇银行等10余家村镇银行获批解散，解散方式以被直接或间接参股的大银行吸收合并为主。陕西、四川、新疆等地部分县级或地市级农商行或城商行合并组建为更高层级的银行，风险抵抗能力有所增强。除此之外，省联社改革是农信社改革化险的重要内容，对于完善农村金融机构公司治理、提高风险抵抗能力具有重要意义。2022年以来，省联社改革明显加快。截至目前，浙江农商联合银行、辽宁农村商业银行、河南农商联合银行、山西农商联合银行、海南农商银行、四川农商联合银行、广西农商联合银行等已挂牌成立，江西等地已同意筹建省级农商行，中小金融机构体制改革迈出坚实步伐。
防范化解中小金融机构风险的着力点
具体而言，对于如何防范化解中小金融机构风险，可从以下四点着力。
第一，根据风险性质分类施策。对于中小金融机构，应当根据其风险性质采取针对性措施。对于大多数处于正常经营状态、风险相对较低的中小金融机构，政策的着力点是加大支持力度，提高其竞争力，包括提高中小金融机构公司治理效率，引导中小金融机构立足当地开展特色化经营，鼓励不同类型金融机构错位竞争，加大对中小金融机构资本补充的支持力度等。对于出现一定风险苗头的中小金融机构，政策的着力点是加强早期干预与处置，防止风险进一步恶化。对于发生严重金融风险的，要在明确风险处置责任分工的基础上，健全市场化退出机制，引导部分高风险机构有序退出市场。
第二，健全早期纠正机制。建立风险机构的早期纠正机制是防范化解金融风险的一项重要制度安排。一是完善早期纠正机制的制度安排。尽快出台《金融稳定法》，通过立法健全金融风险防范、化解、处置、问责制度体系，进一步强化金融风险的早识别、早预警、早发现和早处置，强化早期纠正机制在维护金融稳定中的作用。二是对于高风险机构强化“限期纠正”硬约束。加强对中小银行股东的穿透监管和数据真实性检查；明确早期纠正的时限要求，实行“限期纠正”机制，严格做到“不纠正即处置”。三是针对评级好的金融机构建立预警指标体系。对于那些暂未发生风险、评级较好的金融机构，不断完善模型，通过系统自动分析，实时预警，及时发现苗头性风险，克服评级滞后性。四是对中小银行与地方政府债务、房地产之间的关联风险进行摸排和处置。结合实际情况制定风险处置预案，防止风险交叉传染。
第三，完善市场化退出机制。通过市场化方式适当减少中小金融机构数量。一是通过并购重组方式化解风险。对于具有一定市场份额和客户基础、经过重组仍具备一定可持续经营能力的中小银行，可以采取并购重组等方式提高其抗风险能力。其中，对于风险较高的城商行，可以由地市级城商行合并成立省级层面的城商行，或者由省内其他地市低风险城商行通过吸收合并的方式对本地城商行进行合并；对于风险较高的农金机构，可以组建地市层面的农村商业银行；对于监管评级良好、经营管理能力突出、支农支小特色鲜明的村镇银行，允许其在“多县一行”的设立条件下，吸收合并所在县（区）或省内临近县（区）的高风险村镇银行，将其改建为支行；对于部分风险程度高、处置难度较大的村镇银行，允许主发起行将其改建为分支机构。二是引导部分高风险机构退出市场。对于一些风险过高、不具备救助意义的中小银行，可以在维护金融稳定的前提下，依托存款保险制度，运用破产清算等方式，有序引导其实现市场化退出，减少中小银行的层级和数量。三是鼓励资本参与中小银行并购重组。适当放开优质银行持股异地中小银行股权的限制，更好地发挥异地资本的作用；在确保股东资质合规的前提下，适度放松社会资本参股和控股金融机构的数量限制，加强对银行股东权利的保护，提高社会资本入股金融机构积极性。
第四，提高中小金融机构公司治理效率。一是优化股权结构。优先吸收认同中小银行发展、追求长期价值的实体企业和先进银行作为战略投资者；适当限制那些不从事实体经营、逐利性较强的投资公司入股；适当减少对股东在分红、股权质押、高管任免等方面的权利限制，提高中小银行对股东的吸引力。二是规范股东行为。加强对关联交易的审查管理，严禁违规关联交易，对大股东损害中小银行的行为进行处罚。三是加快农信社体制改革。在总结经验基础上，继续按照“一省一策”原则推进省联社改革。淡化行政管理，加强金融服务，为系统内农金机构提供金融科技服务平台和单家小法人难以获得的关键业务资质。
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