摘 要: 当前欧盟面临较为严峻的反恐形势，其中参与“伊斯兰国”等极端组织的“外籍战士”回流是衍生出这一问题的部分原因。屡发的恐怖袭击和“外籍战士”规模的庞大，不仅让欧盟及其成员国政府忧心忡忡，而且也在内部形成了支持欧盟及各国政府采取“例外”措施应对此问题的社会舆论。在此背景下，近年来欧盟及其成员国加快了行动步伐，尝试在境外采取军事行动、没收护照和取消国籍、加强边界防御进行拦截、进行逮捕审讯、开展去极端化项目、发展间谍以获得情报等方面入手应对“外籍战士”的回流。不过，由于时间紧迫、问题严峻，欧盟及其成员国在较短时间内密集出台的措施存在或多或少的问题。如强力措施不仅带来了侵犯人权和其他不可预知的负面后果，而且还可能恶化世界其他地区和国家的安全形势;而去极端化项目和发展间谍不仅成本高昂，而且很难保证极端分子的去激进化过程不会发生逆转，即难以确保相关措施的效果。当然，尽管欧盟及其成员国应对“圣战”回流人员所采取的措施存在一些问题，但也有不少可借鉴之处。

　　关键词: 欧盟;“外籍战士”;回流;应对措施;去激进化

　　作者简介: 曾向红，男，兰州大学政治与国际关系学院、兰州大学中亚研究所教授，博士研究生导师。

　  课题：本文系国家社科基金“一带一路”专项项目“中亚五国研究与数据库建设”（项目号:17VDL003）、2018年度新疆智库项目“中亚安全形势的变化与‘一带'建设”的阶段性研究成果，并得到兰州大学2018年中央高校基本科研业务费重点研究基地团队建设项目———“‘一带一路'沿线中亚国家安全治理研究”（项目号:18LZUJBWTD003）与专项资金自由探索项目“‘一带一路'倡议中不同区域的主要安全问题研究”（项目号:18LZUJBWZY004）的资助。

　　前 言

　　“伊斯兰国”（Islamic State，下称IS）及其煽动的域外恐怖袭击，对国际社会的安全与稳定构成了严重挑战。随着IS在叙利亚与伊拉克本土遭遇严重领土损失（2017年11月21日伊朗、伊拉克两国同时宣布IS已被剿灭），国际社会面临的恐怖主义形势更为凶险，因为IS招募了来自世界100多个国家的4万余名外籍战斗人员。虽然部分外籍战斗人员被打死，但多数得以存活下来。IS的溃败，将导致他们四处 逃窜或回流本国，从而给过境国、原籍国、目标国等国家或地区带来严峻的反恐压力。事实上，国际社会当前已见证此起彼伏的大规模恐怖袭击。如2017年11月24日，埃及北西奈省一座清真寺遭恐怖分子袭击，造成至少305人死亡，100多人受伤，这是埃及遭受的最为严重的恐怖袭击。加上近来许多欧洲国家、美国、伊拉克、阿富汗等同样遭遇了诸多恐怖袭击，充分说明了恐怖主义威胁的严重性。

　　事实上，外籍战斗人员在国际上的流动与扩散并非新现象。无论是20世纪80年代的阿富汗抗苏战争，还是90年代的第一次车臣战争和波斯尼亚战争，以及21世纪以来的伊拉克战争和叙利亚内战，都曾吸引了许多激进分子外流至冲突地区，并衍生出令人瞩目的“外籍战士”（Foreign Fighters）现象。由于这些“外籍战士”与恐怖活动息息相关，故注意到这一现象的成果，往往从反恐角度对此产生的原因、活动、去向、应对措施等方面进行研究。然而，与以往“外籍战士”现象不同的是，当前的“外籍战士”现象有两个特征:其一，伊拉克和叙利亚吸引的“外籍战士”在规模上不可同日而语。如在鼎盛时期，“伊斯兰国”吸引了4万名“外籍战士”，而阿富汗抗苏战争期间吸引的外籍战士为4000余人。其二，IS等恐怖组织意识形态的吸引力，远超此前的恐怖组织。IS超越了此前“基地”等恐怖组织仅宣扬捍卫信仰之地的防御性圣战理念，构建了一套为其开疆拓土、建立哈里发国家服务的完整意识形态，并明晰地界定了自身在此过程中的位置。这两方面的特征，使外流至叙利亚与伊拉克的“外籍战士”对国际社会的安全构成了更加严重的威胁。本文旨在分析欧盟对“外籍战士”，尤其是回流“外籍战士”的威胁认知，并分析欧盟与其成员国为应对这种威胁所采取的主要措施，最后将对这些措施进行简要评估。

　　一、欧盟及其成员国对“外籍战士”的威胁认知

　　虽然“外籍战士”现象近来得到了较多关注，但学术界对此概念仍未达成共识。根据对“外籍战士”现象做出开拓性研究的戴维·马勒特（David Malet）的界定，所谓“外籍战士”是指“在冲突国家内战期间参与叛乱的非本国公民”。也有学者将“外籍战士”界定为那些“受到宗教、亲缘关系，而且/或者宗教，而非金钱激励所驱动，进入冲突区域参加敌对活动的非本土、非本国战斗人员”。相对于马勒特的定义，后一个界定明确将“外籍战士”视为战斗人员。在马勒特的基础上，知名恐怖主义研究者托马斯·海格哈姆（Thomas Hegghammer）认为 “外籍战士”具有以下特征:“（1）加入或在特定叛乱的框架下开展行动;（2）不拥有冲突国家的公民身份，或与冲突各方不存在亲缘关系;（3）不隶属于任何官方军事组织; （4）不收取报酬”。相对于前两个定义，海格哈姆对“外籍战士”的界定更为严格。按此标准，许多参与IS的外国圣战者并不属于“外籍战士”的范畴，因为他们中的部分人是受到IS承诺的高额薪水才前往的。鉴于此，本文仍采用马勒特较为宽泛的“外籍战士”概念。

　　欧盟成员国有数量众多的公民去往伊拉克和叙利亚参加“圣战”，成为“外籍战士”，其中多数人参加了IS。根据欧盟“激进化观察网络”（Radicalization Awareness Network）2017年7月的统计数字，在伊、叙两国活跃着5000名左右的欧盟公民，其中约30%的人员可能会回流欧盟。在某些国家，如丹麦、瑞典、英国，回流人员的比例可能达到50%。而根据知名恐怖主义研究机构苏凡集团（Soufan Center）于2017年10月发布的报告，在5718名参与IS的欧盟籍“圣战”分子中，大约有1200人已回流欧盟。

　　欧盟“外籍战士”回流后很可能会在欧洲本土发动恐怖袭击，这无疑是威胁欧盟稳定和安全的重大问题。事实上，近年来，恐怖分子在欧盟国家发起了多次大规模的恐怖袭击，如2015年1月7日，法国巴黎《查理周刊》（《沙利尔周刊》）总部遭遇恐怖袭击;2015年11月13日，法国巴黎辖区内发生系列恐怖袭击案件;2016年3月22日，比利时首都布鲁塞尔发生系列爆炸案;2016年7月14日，法国国庆日南部海滨城市尼斯的卡车袭击案;2016年7月22日，德国慕尼黑购物中心枪击案;2016年12月19日，德国柏林重型卡车攻击人群案;2017年8月17日，西班牙巴塞罗那卡车袭击案，等等。在这些恐怖袭击中，2014年5月的比利时布鲁塞尔犹太人纪念馆遇袭案、2015年1月的比利时东部小镇韦尔维耶（Verviers）警察遇袭案、2016年3月发生的比利时布鲁塞尔系列爆炸案与2015年11月法国的恐怖袭击已被确认有回流的“外籍战士”参与。

　　欧盟遭遇的系列恐袭事件，充分说明了恐怖威胁的严重性。事实上，除了这些已经发生的恐怖袭击事件外，欧盟成员国还挫败了许多恐袭图谋。例如，仅在2017年1月至6月，法国就成功阻止了12次可能的恐袭;而英国在2017年4月至6月间就挫败了5次恐袭图谋;2017年12月上旬，英国还宣布挫败了一起试图暗杀首相特雷莎·梅的恐怖图谋。面对“外籍战士”的大量回流，欧盟国家不得不采取各种措施加以应对，以缓解民众的恐慌情绪，保障国家安全与社会稳定。

　　对于可能遭遇回流“外籍战士”带来的安全威胁，欧盟决策者充满忧虑。如2014年1月，时任欧洲委员会民政事务专员茜茜莉亚·马姆斯特罗姆（Cecilia Malmstrom）警告说:“那些外流冲突区域参加培训和战斗的欧洲人，在此过程中变得更为激进。”“其中一些年轻人已经加入了有恐怖组织议程的组织，他们在战争中受到培训和变得冷血，当他们从冲突区域返回时将对我们的安全构成威胁。从长期来看，他们是恐怖主义的催化剂。”在2014年6月IS宣告成立“哈里发国家”之后，欧盟对成员国公民流向叙利亚与伊拉克的担忧显著提升。如2014年8月，欧盟理事会忧心忡忡地表示:“哈里发国家在伊拉克和叙利亚的建立，及其输出以伊斯兰极端主义为基础的恐怖主义，对欧洲国家的安全是一种直接威胁。”“欧盟理事会强烈相信有必要为阻止外籍战士的回流采取强硬措施。”

　　在欧盟机构及其成员国看来，“外籍战士”对欧洲安全至少构成了四重威胁:

　　其一，大量“外籍战士”外流至叙利亚与伊拉克参战，甚至加入IS、“基地”的叙利亚分支——“胜利阵线”等极端组织。这种参战经历会促使他们经历激进化过程，获得从事恐怖袭击的技巧，甚至产生在欧盟本土发动恐怖袭击的意愿。尽管2014年至2016年间流入叙利亚与伊拉克的欧盟公民数量始终居高不下，但2017年间这一数字明显降低，这主要是因为在西方盟军和伊拉克政府军的打击下，IS遭遇严重军事挫折，战场形势的不利，降低了“外籍战士”去往“哈里发国家”的意愿。如早在2016年9月，法国、意大利、比利时等国政府发布的去往IS的公民人数就在下降。即便如此，2016年10月，仍有2000名欧盟“外籍战士”滞留在伊拉克与叙利亚。

　　其二，“外籍战士”回流欧洲。随着IS在叙利亚与伊拉克的攻势受阻、所占领领土的萎缩，这一问题变得日益严峻。欧盟意识到，即使只有一小部“外籍战士”回流欧盟，它们构成的威胁也是相当严重的。尽管部分外流“外籍战士”在去往“哈里发国家”之前并未经历激进化过程，或者只是同情叙利亚的反对派或无辜平民，或者只是基于纯粹的冒险动机前往冲突区域，但通过在战斗中与极端分子相处、受到IS意识形态的浸淫或灌输，很多“外籍战士”很可能完成了激进化甚至极端化过程，愿意回流本国发动恐怖袭击。事实上，早在2016年5月，时任IS发言人的阿布·阿德纳尼（Abu Mohammed Al-Ad-nani）就号召其在欧洲和美国的支持者和战士在斋月针对这些国家发动攻击。欧盟另一个关切在于，激进化后的“外籍战士”回国后还可能煽动其他对社会不满者参与恐怖组织，或者向恐怖组织提供资金、后勤等方面的支持。

　　其三，欧盟意识到“外籍战士”的回流及可能发动的恐怖袭击，会对欧盟的社会团结产生难以预料的负面效果。对回流“外籍战士”发动恐怖袭击的恐惧，导致欧盟成员国社会内部对构成“外籍战士”的主要群体——边缘化的穆斯林——产生猜忌和厌恶情绪，甚至演变为反穆斯林群体的民粹主义浪潮。而遭遇歧视、进一步被边缘化的穆斯林群体，则有可能出现更多的激进化现象，如此形成一个歧视—激进化—攻击—暴力回应的恶性循环。近年来，源自于中东地区的大量难民涌向欧洲，以及在此过程中出现的“外籍战士”混杂其中、一些欧盟公民遭到难民性侵、难民问题加重欧盟成员国的财政负担等问题，导致近年的欧洲政坛明显右倾。如策划2015年11月巴黎恐怖袭击的恐怖分子中，就有以难民身份进入欧盟的人员，这给欧盟及其成员国对难民与恐怖分子之间进行明确区分造成了诸多麻烦。

　　其四，欧盟担心“潜伏的恐怖网络”和未能成功外流至IS的“独狼”恐怖分子发动恐怖袭击。所谓“独狼式恐怖袭击”（lone-wolf terror-ism），是一种“被意识形态驱动的、由个人策划与实施的、在没有其他人或团队与之协作时使用或试图使用的暴力”。由于IS密集和高效的网络宣传策略，世界上许多地区的激进分子受到“伊斯兰国”意识形态的蛊惑，从而发展为“独狼”恐怖分子。近年来，欧美国家遭受独狼式恐怖袭击的次数在增多。据统计，2015年欧洲安全与合作组织国家共发生67起与IS有关的恐怖袭击，共导致313人死亡，其中独狼式恐怖袭击致死人数占到恐怖袭击致死总人数的22%。2016年，独狼式恐怖袭击更为猖獗。2016年6月14日发生在美国佛罗里达奥兰多（Orlando）、2016年7月16日发生在法国南部旅游城市尼斯（Nice）的恐怖袭击，均属于独狼式恐怖袭击。与“独狼”恐怖分子一样难以预料的，是那些未能成功抵达“哈里发国家”或选择主动潜伏在本国境内的“潜伏恐怖网络”。待到时机成熟，它们就可能启动恐怖图谋，发动恐怖袭击。如法国2015年1月《查理周刊》总部所遭遇的恐怖袭击，就是由潜伏的恐怖网络发动的。

　　毫无疑问，在欧盟认定的这四种威胁中，当前最紧迫的威胁是“外籍战士”的回流问题。对于外流至其他国家或地区参与“圣战”人员的回流比例，学术界已做过一些经验研究。如海格哈姆曾对“外籍战士”回流后从事恐怖活动的相关情况进行过研究。海格哈姆通过各种渠道收集了1990年至2010年西方外流至冲突地区（包括阿富汗、车臣、波斯尼亚、索马里等国）“外籍战士”回流后的情况，发现从事恐怖活动的回流人员只占所有回流人员比率的1/9，但当他们真正介入恐怖活动之中，这些恐怖袭击得以实施的比率将提高1.5倍，致死人数也会扩大2倍。尽管海格哈姆的研究对象只涵盖西方的“外籍战士”，而且他也承认所获得的数据并不全面，但他的研究仍是目前学术界为数不多专门研究“外籍战士”回流及可能后果的经验性研究成果。据此，如果苏凡集团有关已有1200名“外籍战士”回流欧盟的数据具有可信性，那么，至少有133名回流人员可能在欧盟境内发动恐怖袭击。这对于欧盟安全而言，其威胁是非常严重的。

　　事实上，不仅欧盟及其成员国官方对“外籍战士”带来的威胁忧心忡忡，欧盟公民也对此忧惧不已。欧洲大陆恐袭事件频发以及中东（尤其是叙利亚）难民大规模涌入欧洲带来的社会问题，已让欧盟公民产生了强烈的不安全感。如在2011年6月，即在欧盟大规模出现“外籍战士”外流之前，由欧盟委员会主持的“欧罗巴晴雨表”（Eurobarometer）公共舆论调查结果显示，欧盟公民认为经济与金融问题才是欧盟整体（34%）与各国（33%）面临的最主要问题，恐怖主义屈居第二（欧盟与各国层面的比率分别为33%与25%）。4年之后的2015年，同样是由“欧罗巴晴雨表”进行的民意调查结果却发生了显著变化。2015年3月，即法国《查理周刊》恐袭事件发生后，有49%的受访者认为，欧盟面临的最重要问题是移民与恐怖主义，遥遥领先于失业、经济形势、犯罪等经济社会问题带来的威胁（27%）。在2015年“欧罗巴晴雨表”的舆论调查中，有65%的受访者认为恐怖主义——包括“外籍战士”现象——是对欧盟内部安全的重要挑战。不仅如此，有三分之二的受访者认为欧盟接下来三年里所面临的反恐形势会更为严峻。这符合2015年以来欧盟反恐形势的客观状态。

　　不过，欧盟公民虽对包括“外籍战士”回流等涉恐现象整体很担忧，但在不同欧盟国家，担忧程度有一定差别。如根据上述“欧罗巴晴雨表”的调查结果，法国受访者认为恐怖主义是首要安全威胁的比例为60%（2011年为23%），荷兰是57%（2011年为33%），比利时为56%（2011年为31%），丹麦为60%（2011年为53%），马耳他的比率最高，达到62%（2011年为27%）。在欧盟国家普遍拉响反恐警报的紧急时刻，欧盟公民倾向于将穆斯林群体，尤其是来自于中东的难民问题联系起来进行审查。如在2016年7月由皮尤民意调查公司进行的有关难民与恐怖分子之间关联的舆论调查中，在被调查的10个欧盟国家中，有8个国家超半数的受访者认为，涌入的难民提高了它们国家发生恐怖袭击的可能性。值得指出的是，对难民的警惕与对“外籍战士”主要来自穆斯林群体的直观认识，并未带来欧盟公民对穆斯林群体的认知发生明显改变。如由皮尤研究公司在法国、德国这两个拥有较多穆斯林人口国家进行的连续舆论调查结果显示，在2014年法国和德国对穆斯林持积极看法的比例分别为72%、58%，而持消极看法的受访者比例分别为27%、33%;而在《查理周刊》恐袭事件发生后，法德两国对穆斯林持积极看法的比例均有所上升，分别为76%、69%，而持负面看法的比例均下降为24%。英国也遵循类似趋势。

　　欧盟官方和民间对发生恐怖袭击的恐惧和焦虑，带来了非常明显的政治效果。尽管整体上欧盟的恐怖袭击似乎并未带来歧视和排斥穆斯林群体的后果，但考虑到民意调查结果中存在着“偏好伪装（Preference Falsification）”的现象，以及包括欧盟国家在内的西方国家一向存在“伊斯兰恐惧症”，故舆论调查所显示的欧盟成员国公民对穆斯林群体的认知在多大程度上具有真实性，需要谨慎对待。而就实际政治发展态势而言，形势远比上述调查结果要严峻。如“欧洲反种族主义网络”注意到，近年来，欧洲的“伊斯兰恐惧症”正在发酵。如2014年有多达三分之一的穆斯林遭遇过此类事件。2015年1月法国《查理周刊》恐袭事件发生后，反映“伊斯兰恐惧症”之类的事件在2015年第1季度即达到222起，增长率达到500%。在丹麦、德国等地，还曾发生过反穆斯林集会，参与者喊出了“阻止欧洲的伊斯兰化”、“欧洲是欧洲人的欧洲”等口号。在英国，社交媒体上不仅充斥着对“外籍战士”回流后在本国发动恐怖袭击的担忧，而且还形成了一种支持政府针对回流“外籍战士” 采取非常规措施的舆论氛围。在此背景下，不难理解为何近年来欧洲政坛正在历经右倾化。

　　在官方和民间均将恐怖主义视为欧盟面临的首要挑战的情况下，“外籍战士”的回流问题正在历经“安全化”（securitization）进程，逐渐成为一个亟须处理且紧迫性超出其他议题的重大问题。鉴于“伊斯兰国”已宣告被击溃，欧盟“外籍战士”的外流已不再是一个迫在眉睫的问题，下文将主要针对欧盟为应对“外籍战士”回流问题所采取的主要措施进行梳理。