中国共产党从中国实际出发探索和处理工农城乡关系是推进中国式现代化的重要组成部分。学界从历史学、经济学、政治学、社会学等多学科、多视角对工农城乡关系进行了广泛深入研究。围绕政策演变的研究主要聚焦在两个方面：一是聚焦工农两大部门剩余转移（形象地简称为“取”与“予”），研究农业养育工业政策选择并向工业反哺农业政策的转变，以及其中的工农产品价格“剪刀差”问题、“大仁政”与“小仁政”、社队企业及之后的乡镇企业以工建农、国家对“三农”的支持等；二是聚焦城乡二元结构及生产要素在城乡之间的配置，研究城乡二元结构的形成、城乡户籍、城乡差距、城乡就业、城乡财税、城乡金融、城乡土地、城乡一体化、城乡融合发展、城乡共同繁荣等。作为工业化后发国家的中国，为追赶世界工业化进程以实现自立自强，自20世纪50年代初起实施国家工业化战略，以工业化为先导，坚持国民经济以农业为基础、工业服务农业、城乡兼顾、农村支持城市。进入新时代，党和政府对如何处理工农城乡关系高度重视。中共十八大提出“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。习近平总书记在2017年底召开的中央农村工作会议上提出要“推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。2020年，中共十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步指出，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。这表明，以习近平同志为核心的党中央将“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”明确为新型工农城乡关系的目标内涵，其中“工农互促、城乡互补”强调的是现代化进程中工农城乡的双向作用，是在之前强调单向作用的“以工促农、以城带乡”基础上的拓展。本文就中国式现代化推进中对工农城乡相互赋能在新时代的拓展进行梳理阐析，为深化中国特色社会主义工农城乡关系研究提供参考。

马克思主义主张消灭工业化进程中的工农差别，并基于所处工业化发展阶段及面临要解决的主要矛盾处理工农关系。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央在坚持以工促农的基础上，强调工农互促，在工农相互赋能上由强调单向作用的以工促农拓展为强调双向作用的工农互促，明确了工业与农业要相互赋能和实现共同发展，开启了工农互促发展的新进程，成为建设农业强国的有效实现路径。这既是工业与农业发展上升到新型工业化阶段下工农关系目标升级的内在要求，也是理论创新发展下的必然结果。

工业发展与农业发展的关系随着两个产业部门的发展而演变。在从工业革命起的以工业化为先导带动的现代化演进中，工业化先发国家是工业化先行，工业化、城镇化、信息化、农业现代化呈串联式演进。这种工业带动农业是工业革命以来不同于传统农业社会的显著特征。中国在传统农业社会时期，对于绝大多数的农户而言，以自给自足、解决温饱问题为主，主要从事农业生产，传统手工业生产一般为农户家庭副业，“男耕女织”被视为经典浪漫的牛郎织女式的家庭成员生产分工。随着工业革命的兴起发展，工业规模逐步扩大，由工场手工业向大机器生产发展。不仅如此，工业的发展还为农业提供机械、电力、化肥、农药、智能技术等现代生产要素，并为现代实验科学应用于农业提供仪器装备。换言之，自工业革命起的工农关系，改变了农业社会中以农业为主导的状况，现代工业逐步发展成为带动现代农业发展的力量，促使农业发展能力得到提升，因而农业发展除满足农民吃穿用外，还能够为工业发展提供农产品原料，为产业工人及其家庭成员提供衣食等所需的农产品。

中国共产党在推进中国工业化进程中，探索形成了以工业为主导、农业为国民经济基础的工农发展关系，这是在遵循工业化初期阶段工业带动农业这一规律的基础上，在赶超世界工业化进程中实施的正确方针。

中国自“一五”计划开始实施国家工业化战略起，统筹工农两大产业部门的发展，在发展基础工业的同时，大力发展农用工业、农业科技装备。其间，为更多地向农业提供现代生产要素，国务院专门设置了农业机械工业部等部门，大力组织开展农田水利基本建设，以提升农业技术装备水平和农业综合生产能力。换言之，在计划经济体制条件下，虽然国家政策话语体系中没有突出“以工促农”一词，但在实践中切实地推动以工业发展带动农业发展。

在2006年2月14日举办的省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上，胡锦涛明确提出“我国在总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段”。随着工业化发展到中期阶段，工业带动农业的范围进一步拓展，在信息化快速发展的背景下为智慧农业和“互联网+农业”的发展提供支持，特别是实现了由农业为工业提供资金支持（被形象地简称为农业养育工业）向工业为农业提供资金支持（被形象地简称为工业反哺农业）的转变，工业反哺农业成为以工促农的新的标志性政策措施。进入新时代，在构建新型工农关系时，党和国家在坚持以工促农、以工补农的同时，致力于促进工农互促，这就实现了工农相互赋能由强调单向的工业带动农业，向双向的工农互促拓展。这一变化既是生产力水平提升到更高水平下工业与农业发展关联度增强的结果，也是理论创新发展下政策目标的拓展提升。在处理工农城乡关系中明确工农互促，是一种实践要求，是对偏斜发展工业行为说“不”。在实践中，中国共产党团结带领人民致力于探索形成工农互促的实现路径和机制。

（一）随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，农业产业一体化经营向农村一二三产业融合发展演进，农村新产业新业态孕育发展，农业产业链价值链延伸，农民更广泛地参与产业融合发展，从产业融合层面实现工农互促的路径和机制

改革开放前，国家把工业布局在城市和工矿区，仅在20世纪60年代国家实施大规模三线建设计划项目时，曾一度将工矿业嵌入中西部地区且远离城市的山村，但由于很多工矿业属于重大基础工业、军事工业等，一般不能与当地农村产业在产业链上形成联结，因此农村发展社队工业也只限于“五小”工业及传统的农产品初加工，涉农产业链和价值链在城乡呈现出分割状态。当然，这是作为工业化后发国家的中国在追赶世界工业化进程中，为集中力量办好国家工业化这一战略性大事做出的历史性选择。中国工业化的快速推进及带动农业现代化发展的实践表明，这一模式有利于实现追赶世界工业化进程的战略目标，不过也遗留下农业人口市民化没有相应跟进、城乡就业结构转换滞后、城乡二元结构固化等结构偏差问题。

随着改革开放的推进，虽然在农民平等地主体性参与和发展成果共享下乡镇企业异军突起，但绝大多数的农村工业仍与农业脱节。20世纪90年代，在解决计划经济时期遗留的产业链分割问题的过程中，探索形成了“公司+农户”的农业产加销、贸工农一体化发展模式，但农民主体性参与度不高，没有形成共享发展成果的利益联结机制，弱势的农户在与强势公司的农产品购销合作中处于不利地位。2022年12月，习近平在中央农村工作会议上指出：“要依托农业农村特色资源，向开发农业多种功能、挖掘乡村多元价值要效益，向一二三产业融合发展要效益，强龙头、补链条、兴业态、树品牌，推动乡村产业全链条升级，增强市场竞争力和可持续发展能力。”中共十八大以来，中央明确促进农村一二三产业融合发展，乡村产业呈现出新的特征：一是随着产业链联结及其利益机制的完善，农民更深入更广泛地参与农村一二三产业融合发展中；二是休闲体验、乡村旅游、康养、电商等新产业新业态在农村持续发育发展。随着农村一二三产业融合发展，乡村资源价值提升，农业功能拓展，农业发展空间进一步拓展，为农村经济发展注入新动能。

（二）随着构建新发展格局的推进，工农互促在市场拉动基础上向促进城乡经济循环、保障国家安全、增强产业链供给链韧性和稳定性方面拓展

农业农村为工业产品提供市场，包括农村对农用工业产品和农民生活用品的消费拉动，这是发展经济学最初提出的农业多种功能之一。进入新时代，随着中国社会主要矛盾转变，农村发展成为拉动经济增长的潜力所在。中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央做出工农城乡发展不平衡是发展潜力的论断。2014年12月，习近平在中央经济工作会议上指出：新的增长点在哪儿呢？就在中共十八大提出的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化之中。我国城乡、区域发展不平衡现象严重，但差距也是潜力。这些潜在的需求如果能激发出来并拉动供给，就会成为新的增长点，形成推动发展的强大动力。2018年11月，习近平在民营企业座谈会上指出，我国拥有巨大的发展韧性、潜力和回旋余地，我国有13亿多人口的内需市场，正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展阶段，中等收入群体扩大孕育着大量消费升级需求，城乡区域发展不平衡蕴藏着可观发展空间。

中共中央做出构建新发展格局的战略部署使工农发展的相互促进作用得到拓展提升。习近平在2020年底召开的中央农村工作会议上指出：“构建新发展格局是我们应对世界大变局的战略举措，也是我们顺应国内发展阶段变化、把握发展主动权的先手棋。把战略基点放在扩大内需上，农村有巨大空间，可以大有作为。几亿农民同步迈向全面现代化，能够释放出巨量的消费和投资需求。城乡经济循环是国内大循环的题中应有之义，也是确保国内国际双循环比例关系健康的关键因素。”2022年底，习近平在中央农村工作会议上强调：“畅通工农城乡循环，是畅通国内经济大循环、增强我国经济韧性和战略纵深的重要方面。扩内需、稳增长、促发展，农业强国建设是重要的发力点和突破口。农业还是国家安全的基础。农业保的是生命安全、生存安全，是极端重要的国家安全。当今世界，百年未有之大变局加速演进，新冠疫情反复延宕，来自外部的打压遏制不断升级，各种不确定难预料因素明显增多。一旦农业出问题，饭碗被人拿住，看别人脸色吃饭，还谈什么现代化建设？只有农业强起来，粮食安全有完全保障，我们稳大局、应变局、开新局才有充足底气和战略主动。”“14亿多人口的中国，任何时候都必须自力更生保自己的饭碗，坚持产量产能一起抓、数量质量一起抓、生产生态一起抓，增强农业产业链供应链韧性和稳定性。”

（三）随着中国式现代化的推进和拓展，工农互促向既夯实经济基础又拓展现代化发展空间演进

习近平在2022年底召开的中央农村工作会议上指出：“党的二十大在擘画全面建成社会主义现代化强国宏伟蓝图时，对农业农村工作进行了总体部署。概括地讲：未来5年‘三农’工作要全面推进乡村振兴，到2035年基本实现农业现代化，到本世纪中叶建成农业强国。这是党中央着眼全面建成社会主义现代化强国作出的战略部署。强国必先强农，农强方能国强。没有农业强国就没有整个现代化强国；没有农业农村现代化，社会主义现代化就是不全面的。我们必须深刻领会党中央这一战略部署，把加快建设农业强国摆上建设社会主义现代化强国的重要位置。”习近平进一步强调：“农业强国是社会主义现代化强国的根基。农业是基础，基础不牢大厦不稳。无论社会现代化程度有多高，14亿多人口的粮食和重要农产品稳定供给始终是头等大事。满足人民美好生活需要，离不开农业发展。全面建设社会主义现代化国家，出发点和落脚点是让人民生活越过越好。现代化越往前走、物质生活越丰富，人民群众越喜欢山清水秀的田园风光，农业除了保障粮食和重要农产品供给，其生态涵养、休闲观光、文化传承的功能就越能发挥积极作用。农业是近两亿人就业的产业，农村是近5亿农民常住的家园，只有把农业农村搞好了，广大农民安居乐业，他们才有充足的获得感、幸福感、安全感。实现高质量发展，也离不开农业发展。只有农业强了，农产品供给有保障，物价稳定、人心安定，经济大局才能稳住。拓展现代化发展空间，农业农村是大有可为的广阔天地。几亿农民整体迈入现代化，会释放巨大的创造动能和消费潜能，为经济社会发展注入强大动力。”强调工农互促，促进农村一二三产业融合发展，有利于拓展农业农村现代化空间，也有利于拓展整个现代化发展空间。

（四）随着工业化、城镇化的快速发展，守住耕地、生态两条红线成为工农互促的基本要求

工业化、城镇化进程中，土地、水等资源向工业、城市倾斜配置是一个普遍现象。中国是一个人口众多、人均耕地面积较少的国家，这一先天条件决定了必须保持一定数量的高质量耕地，以保障农业发展对工业、城镇发展的支撑。但在很长时期内，中国实际上存在偏向工业发展的思维，形成了体制机制性的国民经济向工业偏斜运行的状况。进入新时代，守住耕地、生态两条红线成为实现工农互促要解决的重大问题。工业化进程也是农业在国民经济中占比缩小的过程。到2012年，农业增加值在国民生产总值中的占比由1952年的50.5%下降至仅占10.1%，这是工业化的必然结果，标志着工业化发展到了较高水平，但这并不意味着工农关系出现了重大问题。问题在于，由于受偏重工业发展思维的影响，加之长期形成偏向工业发展的体制机制没有根本改变，资源在工农两大部门间偏斜配置，耕地大量非农化和生态环境恶化，因此挤压了农业发展空间。

中共十八大前，一些地方城镇建设盲目“摊大饼”，建设规模过快扩张，占地过多，“土地城镇化”快于“人口城镇化”，2000—2012年城镇建设用地增长约70%。2011年2月，全国人大农业与农村委员会审议《发展改革委关于落实全国人大常委会对国家粮食安全工作情况报告审议意见的报告》时指出，随着经济社会的发展，土地资源的稀缺性逐步显现，保护耕地的压力不断增大，2010年中国耕地面积比1997年减少1.23亿亩，人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%。2013年12月，国务院新闻办公室公布的第二次全国土地调查结果显示，截至2012年底，全国耕地面积为20.27亿亩，比1996年完成的第一次土地调查数据多2亿亩（受调查标准、技术方法改进、农村税费政策调整等因素影响，调查数据更准确），但多出的耕地中有相当部分不宜耕种和需要退耕还林、还草、还湿、休耕，适宜稳定利用的耕地只有18亿多亩。2021年8月公布的第三次全国国土调查数据显示，2019年末全国耕地19.18亿亩；10年间，生态功能较强的林地、草地、湿地、河流水面、湖泊水面等共净增2.6亿亩，这是中国在生态建设上取得积极成效的体现。

同时，工业化中的污染导致生态环境恶化，也不利于农业可持续发展。避免工业化导致耕地非农化、生态环境恶化下农业萎缩、农业基础地位不牢，成为党和政府亟须解决的问题。针对上述问题，中共十八大以来，党和政府注意在土地配置、生态文明建设上着力处理好工业化、城镇化与农业现代化的关系。在耕地保护方面，在中共十七届三中全会提出坚决守住18亿亩耕地红线的基础上，2013年，习近平在中央农村工作会议上进一步强调坚守18亿亩耕地红线，农民可以非农化，但耕地不能非农化。中共二十大强调：“牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。”中共十八大以来，中国实施藏粮于地战略，采取了“长牙齿”的耕地保护硬措施。在生态环境方面，基于人与自然和谐共生现代化这一中国式现代化的本质要求，采取措施加强生态红线管理。2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求划定生态保护红线；中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，强调落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。2022年8月16日，自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局印发《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》，就加强生态保护红线管理、严守自然生态安全边界做出规定，明确了加强人为活动管控、规范占用生态保护红线用地用海用岛审批、严格生态保护红线监管方面的具体措施。

以马克思主义为指导的中国共产党，把消灭城乡差别作为必须实现的政策目标，并从所处城市化发展阶段及面临要解决的主要矛盾出发探索处理城乡关系。

新中国成立初期，中国共产党在推进城市发展的同时，注重促进农村发展，提出城乡兼顾方针，强调要处理好城乡关系。1952年11月，在大规模经济建设即将启动之际，中共中央考虑到中央、中央局、分局和省委要将领导重心放在城市工业建设上，从不减弱党对农村工作的领导出发，决定在省委以上的党委领导下，一律建立农村工作部。这为城乡兼顾方针的实施提供了组织机构保障。尽管如此，从有利于工业化低成本快速推进，以实现追赶世界工业化进程出发，所实施的城乡二元户籍制度却限制了农民的城镇化，城镇化没有与工业化同步推进，城镇化率长时期间在较低水平徘徊，导致城乡二元结构固化，城镇发展对农村发展的带动能力较弱。

中共十一届三中全会后，在快速推进工业化特别是放活政策下农村工业快速发展的基础上，城镇化也随之实现快速发展，城镇发展对农村发展的辐射带动功能明显增强。换言之，在较长时期的城镇化进程中，尽管国家政策话语体系中没有突出“以城带乡”一词，但城镇在实际上辐射带动着农村发展。在2006年2月14日举办的省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上，胡锦涛明确提出：“我国在总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段”。这一论断是基于中国第二、第三产业增加值在国内生产总值中的占比达87.6%和常住人口城镇化率达43%、实现经济社会又快又好发展对进一步做好“三农”工作的要求、解决“三农”问题仅靠农村内部资源和力量已经不够等因素做出的。

中共十八大以来，中国在坚持以城带乡的基础上，强调城乡互补，城乡相互赋能由强调单向作用的以城带乡向强调双向作用的城乡互补拓展。这一变化是经济社会发展到新的水平后城乡功能进一步拓展的内在要求，是城镇与农村发展关联度提升的结果，是理论创新下的政策目标升级。

在实践中，城乡互补往往难以成为自觉行动，一些地方的做法还有悖于城乡互补。例如，一些地方在推进城镇化、城乡一体化发展进程中，以城市中心主义的思维，错误理解城镇化和城乡一体化，忽视农业生产特点和农民生活习惯，干了一些“以城吞乡、逼民上楼”的事，这是偏离城乡互补要求的表现。

针对现实中存在的认识和实践问题，习近平从理论与实践的结合上对城乡互补发展进行了深刻论述。在2017年底召开的中央农村工作会议上，习近平指出：“我们一定要认识到，城镇和乡村是互促互进、共生共存的。”这是对强调单向作用的以城带乡的突破拓展，也是对城市中心主义的校正。在这样的认识突破下，中国在实现城乡互补路径和机制上进行了创新探索。

（一）城镇方面，致力于提升城市吸纳农业转移人口的能力和水平，更好发挥城市功能，拓展城乡互促互进、共生共存的实现路径

美国地理学家诺瑟姆揭示的城市化发展S曲线显示，城市人口在10%以下时增速极为缓慢，超过10%后增速才逐步加快，超过30%后增速呈加速态势，到70%后增速才减缓，甚至停滞。随着工业化的发展，城镇功能拓展，其聚集功能提升，乡村与之相比，发展相对缓慢，甚至被边缘化，城乡差别拉大，人口城镇化水平提升。中国农民工及其他常住人口完全融入城市是以城带乡的重要途径和城乡互补发展的重要方面。中国避免了农民进城后不得已穷居在贫民窟现象的发生，但同时也要看到，根据2015年的相关数据，2.5亿以进城农民工为主体的外来常住人口没有完全融入城市，他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，“玻璃门”现象较为普遍。

改革开放以来，中国城镇化有两条路径：一是一些农业人口户籍城镇化，全面融入城镇中，按此统计的户籍城镇化率，到2013年为35.9%；二是农民到城镇就业创业，但户籍仍在农村，在农村还有一份承包地，按每个年度在城镇居住半年以上的人口统计的常住人口城镇化率，到2013年为接近55%。后一种城镇化过程，一方面是因为城镇提供公共品能力没有快速跟进，另一方面也是路径依赖的结果。具体而言，在改革开放初期，农村改革先于城市成功突破，农村劳动力大量流入城镇，由于长期实行城乡两种户籍制度以及与户籍对应的就业、教育、社会福利等差异性政策，若这些人与城镇人口享受同样待遇，以当时城镇基础设施和社会事业发展的水平是难以支撑的；与此同时，农民到城镇经商务工，即便就近从事非农生产，由单纯从事农业生产的农民到“两栖农民”（在时间上错开，务工和务农兼顾），都会提升农民收入和改善农民生活水平。在农民不改变户籍即可进城经商务工的政策下，便形成了户籍仍在农村、有集体土地承包权，自行解决口粮进城经商的路径。改革开放初期，城镇化尽管快速推进，但面对大量农民到城镇就业创业，城镇无法提供相应的社会福利和子女上学的条件。即便如此，户籍并没有挡住农民进城，即使进城农民工在劳动报酬上比城市职工低的同工不同酬现象也没有影响农民进城就业创业，20世纪末的“民工潮”就是农民选择积极进城就业创业的生动呈现。城镇化虽快速发展，但长此以往，农民并没有完全融入城市，因此，提高农业转移人口融入城市的能力和水平、增强城市发展对农村发展带动功能，成为新时代必须破解的问题。

进入新时代，在通过推动城镇化促进农村问题解决上，一个重要举措是明确了推进以人为核心的新型城镇化的发展方向，注重提高城镇人口素质和居民生活质量。习近平在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上，强调“现代化的本质是人的现代化”，还明确提出了城镇化的基本原则，其中第一条是：“以人为本。推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。“推进农业转移人口市民化。解决好人的问题是推进新型城镇化的关键，城镇化最基本的趋势是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移。从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力”。“要稳步提高户籍人口城镇化水平”。2015年12月，习近平指出：“推进城镇化要回归到推动更多人口融入城镇这个本源上来，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，这既可以增加和稳定劳动供给、减轻人工成本上涨压力，又可以扩大房地产等消费。这也是缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进农业现代化的根本之策。”

2016年9月，根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，明确“十三五”期间要加速破除城乡区域间户籍迁移壁垒，进一步健全配套政策体系，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上，到2020年全国户籍人口城镇化率提高到45%。户籍制度改革的政策框架基本构建完成，以人的城镇化为核心的新型城镇化扎实和深入推进。

2020年，户籍制度继续加大改革力度，城区常住人口300万以下城市基本取消落户限制，实现户口性质城乡统一。县城补短板强弱项工作稳步推进，国家新型城镇化综合试点顺利收官，一批有效经验在全国复制推广。特色小镇逐步走上规范健康发展轨道。到2020年底，全国有1.1亿流动人口领到居住证，1.2亿农业转移人口落户城镇，户籍人口城镇化率由2012年的35%提高到45.4%，比国务院办公厅印发的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》中明确提出的45%高0.4个百分点。2012—2022年，1.8亿多农村人口进城成为城镇的常住人口，全国常住人口城镇化率由53.1%提高到65.2%。

在全面建设社会主义现代化进程中，以习近平同志为核心的党中央进一步强调推进农业转移人口市民化。在2020年底召开的中央农村工作会议上，习近平强调，农民进城务工是个大趋势，要把该打开的“城门”打开，促进农业转移人口市民化。农民进城要符合客观规律，保持历史耐心，不要大呼隆推进，更不要受不正确的政绩观所驱动。中共十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》就推进以人为核心的新型城镇化做出规划，提出的措施包括：“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。”深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。

2021年中央一号文件强调，推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展。这一年，坚持走中国特色新型城镇化道路，进一步完善新型城镇化战略。城市落户限制有序放开放宽，城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口工作持续推进，农业转移人口技能素质持续提升。县城补短板强弱项工作加快推进，120个县城建设示范地区带动作用有效发挥，边境地区城镇功能持续强化，特色小镇规范健康发展有序推进。

2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，进一步明确了健全农业转移人口市民化机制的措施：全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁；确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务；以新生代农民工为重点推动社会保险参保扩面，全面落实企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费的责任，合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险；依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持其依法自愿有偿转让上述权益；建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城；建立健全省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，专项安排与进城落户人口数量相适应的新增建设用地计划指标。这一年，新型城镇化建设积极推进。“国家新型城镇化规划（2021—2035年）、‘十四五’新型城镇化实施方案制定实施。成渝地区双城经济圈‘1+N’规划体系全面实施，长江中游、北部湾、关中平原等城市群加快一体化发展步伐，一批都市圈有序培育。出台实施关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见，城乡融合发展体制机制和政策体系进一步健全，城镇基础设施和公共服务持续向乡村延伸覆盖。”

中共十八大以来，党和国家致力于提升城市吸纳农业转移人口的能力和水平，更好发挥城市功能，拓展城乡互促互进、共生共存的实现路径。

（二）乡村方面，在农村向城镇提供农产品供给的同时，致力于拓展乡村的生态、文化等功能，以满足城镇居民对休闲体验、乡村旅游、康养等消费需求，拓展了城乡互促互进、共生共存的实现路径

一段时间内，在城乡互补认识上，人们存在一些误区，只看到城市文化先进的一面。在这样的认识下，单向追捧城市文化，忽视乡村文化，用城市文化替代乡村文化，加之在一个时期内快速推进工业化、城镇化中偏重对物质财富增长的追求，不少承载博大精深的历史文化、丰富多彩的人文景观、各具特色的民风民俗的村落消失，变成了工厂、闹市、楼房。

进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视农村文化繁荣发展。2013年12月，习近平在中央城镇化工作会议上指出，乡村文明是中华民族文明史的主体，村庄是这种文明的载体，耕读文明是我们的软实力。城乡一体化发展，完全可以保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。同月，习近平在中央农村工作会议上进一步指出：“农耕文化是我国农业的宝贵财富，是中华文化的重要组成部分，不仅不能丢，而且要不断发扬光大。”“我听说，在云南哈尼梯田所在地，农村会唱《哈尼族四季生产调》等古歌、会跳哈尼乐作舞的人越来越少。不能名为搞现代化，就把老祖宗的好东西弄丢了！”2015年1月，习近平在云南考察工作时强调，新农村建设一定要走符合农村实际的路子，遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁。关于赓续农耕文明，习近平在2022年底召开的中央农村工作会议上强调：“我国拥有灿烂悠久的农耕文明，必须确保其根脉生生不息，做到乡村社会形态完整有效，文化基因、美好品德传承弘扬，农耕文明和城市文明交相辉映，物质文明和精神文明协调发展，广大农民自信自强、振奋昂扬，精神力量充盈。”

随着乡村多种功能的拓展，乡村对城镇功能的补充作用日益明显。在工业化进程中，乡村在促进工业化、城镇化的功能上主要是向工业提供农产品原料、资金、土地，向城镇居民提供衣食等所需要的农产品供给等。进入新时代，随着中国式现代化的推进和人民生活水平的提升，中共十九大开启全面建设社会主义现代化国家新征程，提出了建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的新目标。随着农业综合生产能力提升到更高的台阶和全面建成小康社会及之后的全面建设社会主义现代化国家的推进，乡村多种功能日益拓展，不仅满足了全国人民对农产品的需求，还有能力为国家提供生态屏障、为城镇居民提供乡村休闲体验、乡村旅游、乡村康养等功能。习近平在2017年底召开的中央农村工作会议上指出，到2050年把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，必须让美丽乡村成为现代化强国的标志、美丽中国的底色。习近平反复强调，农村环境直接影响米袋子、菜篮子、水缸子、城镇后花园，为老百姓留住鸟语花香田园风光，把社会主义新农村建设得更加美丽宜居。2021年4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，把“充分发挥乡村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的特有功能”写入其中。中共二十大提出“建设宜居宜业和美乡村”。习近平在2022年底召开的中央农村工作会议上指出：“要善于分析新的市场环境、新的技术条件，用好新的营销手段，打开视野来用好当地资源，注重开发农业产业新功能、农村生态新价值，如发展生态旅游、民俗文化、休闲观光等。”

随着乡村振兴的全面推进，乡村资源价值提升，乡村朝着宜居宜业和美方向发展。同时，随着乡村农产品供应、生态屏障、文化传承等特有功能的发挥，富裕农民和满足城镇居民需求也实现了有机统一，休闲体验、乡村旅游、康养等乡村产业快速兴起，乡村与城镇功能新的互补关系逐步形成。

（三）城乡融合发展促进城乡互补功能更好实现

2014年3月，习近平在河南省兰考县委常委扩大会议上指出，要推动城镇基础设施向农村延伸，城镇公共服务向农村覆盖，城镇现代文明向农村辐射，推动人才下乡、资金下乡、技术下乡，推动农村人口有序流动、产业有序集聚，形成城乡互动、良性循环的发展机制。中共十九大报告进而提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，这表明在城乡一体化实践基础上，中共中央在党的代表大会报告中正式使用“城乡融合发展”概念。习近平在2017年底召开的中央农村工作会议上指出，城乡要素合理流动机制还存在缺陷，无论进城还是下乡，渠道都还没有完全打通，要素还存在不平等交换。走中国特色社会主义乡村振兴道路，必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。2020年10月，习近平在中共十九届五中全会第二次全体会议上指出：“城乡经济循环是国内大循环的重要方面，也是确保国内国际两个循环比例关系健康的关键因素。”中共二十大报告进一步强调“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。

中共十八大以来，中国在促进城乡融合发展进程中，“三农”发展空间不断拓展，走出了破解乡村人口数量庞大下的“三农”难题以及推进和拓展中国式农业农村现代化的新路径。城乡融合发展促进了以城带乡、城乡互补新机制的形成，是在实行以城市发展辐射带动乡村、打破城乡二元结构基础上形成新型工农城乡关系的实现路径之一，是进入新时代中国城乡关系发生的重大变革，是对马克思主义城乡发展路径理论的原创性贡献。

中共十八大以来，党和政府把县域作为城乡融合发展的重要切入点，促进县域乡村资源的统筹配置和功能衔接互补。促进县域的城乡融合，既有历史基础，也符合中国国情。2015年4月，习近平在主持十八届中央政治局第二十二次集体学习时指出：“推进城乡发展一体化要坚持从国情出发，从我国城乡发展不平衡不协调和二元结构的现实出发，从我国的自然禀赋、历史文化传统、制度体制出发，既要遵循普遍规律、又不能墨守成规，既要借鉴国际先进经验、又不能照抄照搬。要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。”2018年9月，习近平在主持十九届中央政治局第八次集体学习时指出：“我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合。”在2020年底召开的中央农村工作会议上，习近平指出，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。要强化基础设施和公共事业县乡村统筹，加快形成县乡村功能衔接互补的建管格局，推动公共资源在县域内实现优化配置。要赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心。在2022年底召开的中央农村工作会议上，习近平强调：“要顺应城乡融合发展大趋势，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。要鼓励社会资本下乡成为农业经营主体，但必须守住经营农业、农民受益的基本要求，防止跑马圈地。要加快农业转移人口市民化，健全常住地提供基本公共服务制度，让能进城愿进城的，更快更好融入城市。同时，要保障进城落户农民土地等合法权益，鼓励依法自愿有偿退出。”

2023年中央一号文件指出：“推进县域城乡融合发展。健全城乡融合发展体制机制和政策体系，畅通城乡要素流动。统筹县域城乡规划建设，推动县城城镇化补短板强弱项，加强中心镇市政、服务设施建设。深入推进县域农民工市民化，建立健全基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给机制。做好农民工金融服务工作。梯度配置县乡村公共资源，发展城乡学校共同体、紧密型医疗卫生共同体、养老服务联合体，推动县域供电、供气、电信、邮政等普遍服务类设施城乡统筹建设和管护，有条件的地区推动市政管网、乡村微管网等往户延伸。”

县域一头连着城、一头带着乡，是城乡融合发展的重要组成部分。在党和国家的决策部署下，各地基于经济基础、城镇化水平、城乡居民生活水平等经济社会发展实际，从推进农业转移人口市民化、推动城乡产业协同发展、改善农村基础设施条件、提升农村公共服务水平等方面推进县域城乡融合发展，探索各具特色的县域城乡融合发展路径。

综上所述，中国共产党从中国实际出发探索处理工农城乡关系是中国式现代化的重要组成部分。进入新时代，在中国式现代化推进中，工农城乡相互赋能发生了历史性拓展。在工农相互赋能上，基于新一轮科技革命和产业变革深入发展，由强调单向作用的以工促农拓展为强调双向作用的工农互促，明确了工业与农业要相互赋能和实现共同发展。在城乡相互赋能上，基于城镇和乡村是互促互进、共生共存的认识，由强调单向作用的以城带乡拓展为强调双向作用的城乡互补，明确了城镇与乡村要相互赋能和互补互进。工农城乡相互赋能由强调单向促进带动向互促互补拓展，是基于历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑形成的，是对马克思主义工农城乡相互作用关系理论的丰富发展。

　　［作者简介］郑有贵，教授，中国社会科学院大学；研究员，当代中国研究所。

　　*本文为国家社会科学基金重点项目“中国共产党百年工农关系政策演变研究”（21AZD101）的阶段性研究成果。

　　本文发表在《当代中国史研究》2023年第4期，注释从略，引用请参考原文。