战略性新兴产业代表了新一轮科技革命和产业变革的方向，发展战略性新兴产业是加快转变经济发展方式、推动产业结构升级、建设创新型国家的重大举措。目前，粤港澳三地战略性新兴产业科技创新合作取得了一些成果，但由于三地法律制度不同、要素流动不畅等原因，尚未形成新兴产业的创新协同效应，亟须鼓励协同创新的税收政策发挥激励和引导作用，促进产业结构的优化升级。

　　跨区域协同创新面临挑战

　　《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，加快发展先进制造业，培育壮大战略性新兴产业，加快发展现代服务业，大力发展海洋经济，以构建具有国际竞争力的现代产业体系。大湾区的西岸为技术密集型产业带，以装备制造业和农业为主；东岸为知识密集型产业带，以新兴产业和高科技为主；沿海为生态保护型产业带，以先进制造业和现代服务业为主；港澳地区则起到促进向外发展和向内融合的作用，形成了上下游产业供应链完备、互补性强的产业格局。

　　跨区域协同创新是深化粤港澳大湾区合作的重要举措。在大湾区，“广州—深圳—香港—澳门”科技创新走廊是大湾区跨区域协同创新的核心，也是打造国际科技创新中心的平台载体，更是区域协调发展中产业和创新的外溢效应源泉。

　　港澳与珠三角九市产业互补性强，产业协同创新具有良好的基础和前景。香港是全球最大的人民币离岸中心，澳门也初步建立起覆盖葡语国家的人民币清算网络，粤港澳大湾区凭借港澳的金融优势，年均金融业贡献率达到了9.86%，然而，港澳对大湾区的金融辐射范围较小，无法覆盖除广深以外的湾区城市。此外，金融机构在利益驱动下更愿意进行通道和交易类的金融活动，使得资金脱实向虚，与实体经济脱节的问题比较突出。因此，港澳需要继续加强与珠三角九市的联系，通过金融合作推动大湾区战略性新兴产业的发展。

　　从广东省战略性新兴产业2020年前三季度发展现状看，珠三角核心区正逐渐成为全球重要的战略性新兴产业集聚区，新一代信息技术、新材料、智能机器人、绿色石化、新能源领域均处于第一梯队，各领域增加值占全省增加值均达到75%以上。由此可见，珠三角地区对全省战略性新兴产业发展具有支撑作用。

　　大湾区战略性新兴产业在跨区域多主体的协同创新治理方面需要合理布局。广东省应依托广州和深圳创新资源集聚、科技金融活跃、产业基础扎实等优势，充分发挥中心城市对全省战略性新兴产业发展的引领作用。利用税收政策推进珠三角与粤东西北地区区域新兴产业功能性合作，促进“一核一带一区”实现优势互补、良性互动发展。

　　构建税收激励机制

　　粤港澳大湾区正处于由要素驱动向创新驱动转变的新的历史时期，整合和共享创新资源对于促进大湾区战略性新兴产业的发展具有促进作用。税收激励政策应立足湾区战略性新兴产业发展基础，以促进湾区内创新要素合理流动和创新资源优化配置为目标，通过税收政策导向性作用推动形成新兴产业协同发展格局。

　　第一，通过税收协调解决大湾区战略性新兴产业协同创新发展中的利益失衡问题。促进科创要素和资源（包括人才、资金、信息、技术）的跨区域高效便捷流动，是实现湾区战略性新兴产业协同创新的前提。目前，税收优惠政策对“一核一带一区”的影响存在“马太效应”，各区域之间发展不平衡，珠三角相对比较发达，可能会导致各创新要素产生“虹吸效应”，加剧要素的不平衡。

　　在湾区战略性新兴产业协同发展过程中，一方面，资源要素的合理配置需要各方在人才、科技、金融等方面加强合作；另一方面，粤港澳三地在完善湾区产业协同创新系统、提升产业协同度过程中，也存在直接的税收利益关系。三地基于各自的经济发展水平、产业结构以及在全球产业链的分工等原因，在税收利益上有着不同的诉求，在分工合作、沟通协调等方面宜实施差异化的税收优惠政策，以税收合作的方式解决三地间税收利益失衡问题，促使各地区之间创新资金流动。

　　第二，突破税收障碍，促进跨区域协同创新的人才集聚。跨区域协同创新的人才集聚需要为港澳来大湾区内地城市创新创业以及高端人才、科创人才的就业提供宽松的税收政策。高税负成为港澳高端人才到内地工作和生活的一大障碍，阻碍了大湾区内包括人才在内的生产要素流动，制约着大湾区发展。为支持大湾区建设，吸引国外以及港澳台地区高端人才和紧缺人才来大湾区工作，按照党中央、国务院的统一部署，根据《财政部 税务总局关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》精神，对在大湾区工作的国外以及港澳台地区高端人才和紧缺人才，可按内地与香港个人所得税税负差额给予补贴，并对补贴免征个人所得税。该税收优惠政策的出台有效地突破了“税”的障碍，有利于湾区内人才自由流动，引才聚才效应大幅显现。

　　大湾区个人所得税优惠政策减轻了赴内地工作的港澳高端人才和紧缺人才的税收负担，是一项有利于大湾区人才自由流动的税收政策，需要基层税务机关加强税收优惠政策的落地执行。2019年6月，广东省财政厅、广东省税务局联合印发了《关于贯彻落实粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》（以下简称《通知》），《通知》在中央政策的基础上，进一步细化明确了差额补贴的标准和范围、人才认定的框架范围和原则意见等细则，并充分考虑珠三角九市的实际需要，提出由各市根据当地实际情况制定高端人才和紧缺人才的具体认定标准和操作办法，赋予各市充分的自主权。不过，在高端人才和紧缺人才认定标准的判断规则、纳税人涉及多地财政补贴的计算方法和分担方式上，应尽量统一，降低纳税人和用人单位的沟通成本。

　　第三，构建多元化的税收激励政策。战略性新兴产业在技术研发、设计改造、产品化和商品化四个重要阶段，均面临不同的市场失灵情况。政府需要通过各种政策措施来促进和提高战略性新兴产业的协同创新能力，而税收政策尤其是税收激励是弥补市场失灵较为重要的手段。

　　以往战略性新兴产业的税收激励政策大多集中在产业生命周期的前端和后端，针对中端即创新的过程并没有优惠。在这种政策导向下，企业在前端的引进技术和扩大生产上投入过多，而忽略了科技创新环节的投入，同时也造成了研发投入不足和技术改造环节的融资困境。

　　自2010年10月国家提出战略性新兴产业发展规划以来，中央财政设立了支持战略性新兴产业发展的专项资金，然而，政府直接资助企业创新的政策手段，往往由于信息不对称和企业的逆向选择行为，效果并不尽如人意。因此，需要加大税收政策对创新的支持，加强与港澳金融机构的联系和对接，推进珠三角九市与港澳在科技金融方面的合作，使湾区内新兴产业享受便利的金融服务。