作为现代政府治理、社会整合和文明对话的重要手段，政府危机管理中的议题管理既是一个关乎善治、民主、和谐的观念系统，也是一种从属于危机管理、政治传播、公共关系的实践路径。在我国，“议题管理”尚未被明确纳入官方话语体系，从政治、经济和社会现实出发，构建政府危机管理中的议题管理机制势在必行。

　　议题管理范式演变

　　议题管理理论脱胎于危机管理，最初被认为是危机管理的预警机制。1982年，美国议题管理协会提出，议题管理是了解、动员、协调与引导组织所有的策略与政策规划及公共关系手段，以有效地参与、影响目标人群或相关组织之公共政策制定。作为一种新型管理理念，议题管理是一种全面、系统、互动式的管理过程，它包含了从认知到回应、公关，再到反馈的完整步骤。

　　议题管理的范式经历了从传统的范式——宣传范式、说服范式和双向开放范式转向对话范式的过程。传统的议题管理中，理论先驱们试图设计一种“居间性”的社会协调机制，以克服民主政治、新闻媒体和社会大众的局限，以在各方认同中维系社会的整体性存在。李普曼、伯内斯认为，应该以宣传和说服形塑社会认同，社会中应当有少数受过训练的“专业精英”扮演舆论工程师的角色，利用宣传和说服技能，使组织与公众在沟通中走向共识。接着人们开始反思和批判“洗脑”似的宣传在道德上是否合理，在实践中是否有效，学者们又投入到说服理论中来。与宣传相比，说服承认意见和利益的交换，而非单纯的单向支配。随着市场经济、民主政治的发展，人们渴望协商、参与。由此，以格鲁尼格夫妇、亨特和多泽尔为典型代表，双向开放、对等范式开始崛起。他们认为，公关有必要清理门户，把单向支配的宣传范式和说服范式逐出门外，而代之以双向对等范式。新范式主张组织与公众彼此依存、平等对话，创造由复合动机、协合性倡导和合作式对抗维系的双赢场域。双向开放范式的对话主张已经明晰，却失之于理想主义，特别是忽略了议题管理中的权力博弈和利益冲突问题。

　　由宣传而至说服，进而转向双向均衡，传统议题管理范式的演变是一个对话观念日渐伸张的过程。伴随着全球的信息技术革命，个体生活方式和生命价值实现了“元创新”和“微变革”，人们的思考、言论和行动可以在线上和线下自如穿梭，新媒体召唤多元社会主体真实、立体、人格化地交流，展开双向交互、平等均衡的多元对话范式。对话范式是一种全新的哲学范式，政府议题管理正在从一种孤芳自赏、默默独语、我说你听、近乎命令的方式，逐步转向多元主体不受任何权力话语干涉的平等对话。在对话中，多元主体要真诚理性、真实平等，有建构性和开放性，形成新思想，达成创造性的理解，从歧见走向共识。

　　政府危机议题管理实践策略

　　无论是在危机爆发前监测、分析可能遭遇的风险议题，防患于未然，还是在危机爆发后确认、评估已经显现的议题，予以排序，渐次突破，化危机为转机；或是在危机平息后，传播全新议题，再造政府形象，重返主流话语空间。这都需要政府引导和控制危机舆论，加强媒介关系管理，创造有利的危机管理环境，成为危机管理议题的供给者、管理者和因应者。

　　政府危机管理中，要在注重信息机理的基础上，应用好横向聚焦和纵向解剖。横向聚焦也就是议题设置。所谓议题设置，就是政府从自身的立场出发，根据国家、公众以及政治运作的需要设定议程，以此影响媒体报道，最后将其设定为公众的议程。政府应该以主动的新闻发布的姿态，成功地将政府议题转化为媒体议题与公众议题，加强政府的合法性基础，提升责任、回应、民主的良好政府形象。因此，政府要善于发布“新型焦点事件”，主动吸引社会关注；善于提炼和发布议题，把社会各式议题聚焦为政府希望发布的焦点议题，且应用议题设置牵引媒体和影响公众，多角度、立体化地开展报道。纵向解剖就是要深挖报道层次。媒体危机报道有四个层次：事件本身情况、事件原因、事件应对与处理以及善后处理与受害者意见。政府危机管理中，要善于利用媒体改善形象，深挖报道层次，不给谣言和小道消息留空间，使事实、价值和政府议题观点三者达到统一，获得媒体和公众的认可与支持，转危为机。

　　政府还要从议题设置走向议题构建。议题构建强调将媒体议程、公众议程、政策议程的三方互动视为一个完整的建构过程。政府在危机管理中，要学会秘而不宣地通过一定的方式将自身的立场、观念传递给媒体和公众，加强框架事实、定义事件的能力；把握好新闻信息的密度、声音的强度、对难点关注的热度，随着危机发展的不同阶段进行动态调节。

　　政府要引导好意见领袖。意见领袖是在对某项重要言论与事件的解释上，于影响相应问题的个人选择方面扮演主要角色的人群。意见领袖推动议题转化为公众议题、影响公共话题的能力很强，他们是危机事件的披露者、信息的传播者、危机舆情的评论者以及不同利益方的代言者。为此，政府要正确认识并高度重视意见领袖在危机传播中的作用；团结和培养意见领袖，政府公务员要勇于担当意见领袖，使权威可信的官方信息占据主流舆论，避免社会情绪极端化；积极利用意见领袖的影响力，避免或化解公共危机，提升政府公信力。

　　（作者单位：海南大学政治与公共管理学院）

　　■新闻发布是政府危机管理的重要一环。图为政府新闻发言人接受媒体采访。  

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