粤港澳大湾区建设是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。粤港澳大湾区作为我国经济最活跃、开放度最高的区域之一，拥有广州和深圳两座经济规模超过2万亿的超大型国际化中心城市。广州市第十二次党代会提出，广州要着力强化粤港澳大湾区核心引擎功能，推动广深“双城联动、比翼双飞”。在“双区驱动”国家发展战略下构建广州、深圳“双城”联动新格局，不仅是实施国家发展战略的迫切需要，也是广州、深圳“双子座”中心城市自身发展的迫切需要。

提升“双城”联动叠加效应

◇涂成林

　　具有强大辐射带动能力的国家中心城市是引领国家和区域发展的核心引擎，也是代表国家、区域参与国际竞合的重要主体。广州和深圳作为我国南方实力超强的“双子座”中心城市，无疑是实现粤港澳大湾区建设国际一流湾区和世界级城市群目标的主导力量。中共广州市第十二次党代会提出“纵深推进‘双区’建设、‘双城’联动”的战略任务，为未来深化广州、深圳“双城”联动、服务国家建设粤港澳大湾区战略提出了新的目标。

　　第一，广州、深圳“双城”联动是实施国家发展战略的必然。粤港澳大湾区是我国经济最活跃、开放度最高的区域之一。同处于粤港澳大湾区的广州和深圳都是经济规模超过2万亿的超大型国际化中心城市。2020年，广州、深圳两市经济总量已占粤港澳大湾区经济总量的46%，较2011年提高了8个百分点；在粤港澳大湾区11个城市中，深圳、广州经济总量分别位居第一、第二位，这说明深圳、广州两城市成为牵引、带动粤港澳大湾区建设发展的双引擎。

　　2019年2月，中共中央、国务院发布了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确了粤港澳大湾区要建设成为富有活力和国际竞争力的国际一流湾区和世界级城市群的发展目标。广东省委、省政府适时提出了“双区驱动”“双城”联动的发展战略，全力支持广州、深圳发挥核心引擎功能和极点带动作用。在“双区驱动”国家发展战略下纵深推进广州、深圳“双城”联动，是广州、深圳全面开启新时代中国特色社会主义建设的重大机遇；同时，国家在“十四五”期间将加快发展壮大城市群和都市圈，构建形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局的战略布局，广州、深圳可以率先作为，发挥示范引领作用。

　　在“双区驱动”国家发展战略背景下，构建广州、深圳“双城”联动的发展格局，借助“双子座”中心城市的协调整合与叠加效应，进一步强化广州、深圳作为粤港澳大湾区中心城市的核心引擎功能，放大对周边区域的辐射带动和示范效应，能够为粤港澳大湾区建设和广东高质量发展提供更强劲的发展动能。在实施“双区驱动”国家发展战略背景下，广州、深圳应提高政治站位，全方位发力，勇创佳绩。首先，在“双区驱动”国家发展战略下凝聚“双城”联动的战略共识。其次，制定“双城”联动的战略规划，实现双城之间战略协同、优势互补、基础互融、产业联动等区域一体化发展目标，携手参与全球竞争，合力打造国际一流湾区。最后，利用区级联动、平台建设、项目合作等不同层面的举措，把“双城”联动战略付诸行动，纵深推动，落地生根。《粤港澳大湾区发展规划纲要》要真正落地实施并产生成效，既是广州、深圳贯彻实施党中央和广东省发展战略的必然要求，也是推进广州、深圳“双子座”城市可持续发展的迫切需要。

　　第二，激发广州、深圳“双城”联动发展的叠加型正效应。经过40多年改革开放，珠三角地区经济飞速发展，城市化水平快速提高。广州、深圳同处于珠三角区域，同属于粤港澳大湾区城市群，取得了举世瞩目的成绩。特别是在2017年，广州、深圳双双迈入2万亿城市的行列，深圳首度超越广州，位列珠三角城市群综合经济实力第一名。在当前国家发展格局和战略定位中，广州是国家中心城市和综合性门户城市，深圳是全国经济中心城市和国家创新型城市。在不足100公里的空间距离内，同时崛起两座超大规模的城市，这在全球也是少见的现象。随着广州、深圳两市的综合经济实力和区域辐射能力不断提升，双城的空间距离快速拉近，也必将带来更多、更强的竞争与合作局面。随着“双区驱动”发展战略的实施，纵深推进广州、深圳“双城”联动发展就成为实施国家发展战略、推进区域高质量发展的重大课题，既能够促进资本、技术、信息、劳动力等各种资源要素快速流动和优化配置，也可以减少超大城市可能出现的同质化竞争与内耗，形成政策叠加、资源优化和辐射引领等区域发展红利。

　　当前，我国正处于世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局的关键时期，纵深推进广州、深圳“双城”联动，既是服务国家发展战略、共同应对国际风险和挑战的宏观需要，也是整合粤港澳大湾区优质资源，推进区域高质量发展的内在需要。这就要求广州、深圳依据国家战略大局和自身发展需求同向而行；从区域发展目标和自身发展优势着眼主动对接；从不同区域、不同产业、不同平台入手全面联动。

　　第三，提升广州、深圳“双城”联动发展的广度和深度。国内外先进城市群、都市圈发展经验表明，处于同一区域内的“双子座”中心城市实现联动发展并形成叠加效应，既需要政府间有强烈的合作意愿、顶层的保障机制，也需要城市间有便捷的交通网络、深度的经济联系。此外，城市间的优质要素资源与城市服务功能应有较强的差异性与互补性。

　　广州是广东省省会和重要的国家中心城市，拥有其他城市无可比拟的教育、医疗、文化、人才、科技等资源优势，在现代服务业、国际商贸、航运物流等领域尤为发达；深圳作为我国改革开放后设立的经济特区，具有金融服务、科技创新、创新人才等比较优势。在交通基础设施建设方面，广州、深圳间已建成广深高速、广深沿江高速、广深铁路、广深港高铁、深中通道、深茂高铁、穗深城际铁路等立体交通网络，特别是广深铁路已实现“公交化”运营。交通一体化的便利化也带动广州、深圳在物流、投资、旅游等方面的紧密联系。可见，广州、深圳在优质要素资源与城市服务功能方面的差异与互补，为“双城”联动发展提供了良好的客观基础。

　　2008年，广东省明确提出以广州、深圳等超大城市为核心引擎，推进珠三角城市群区域经济一体化发展；2019年，广东省赋予广州、深圳“双城联动、比翼双飞”的战略任务；同年9月，广州、深圳再度签署《深化战略合作框架协议》；2020年10月，广州、深圳共同举办“双城联动论坛”，两市政府相关职能部门共同签署了科技创新、智能网联汽车产业、智能装备产业、生物医药产业、基础设施、营商环境、自贸区7个领域的专项合作协议。目前，广州、深圳已从专门工作、绿色通道、政策协调、督查督办、信息反馈、对口指导、资源共享七大方面建立起“双城”联动的特事特办机制。由此可见，广州、深圳“双城”联动发展的战略共识、顶层设计与合作机制已基本形成，正式从过去的竞合发展期迈入了联动发展的新时代，下一步重心是如何激发广州、深圳不同层面的立体动能，发挥政府与市场、政府与企业的合力，将“双城”联动发展从理念、战略快速转化到实质性的交通与消费同城、活跃的投资合作与产业联动等各个方面，切实拓展广州、深圳“双城”联动发展的广度与深度。

　　（本文系广州市哲学社科“十四五”规划智库重点课题“增强广州深圳双城联动改革创新叠加效应研究”（2021GZZK07）阶段性成果）

　　（作者系广州大学广州发展研究院智库首席专家、广州市粤港澳大湾区（南沙）改革创新研究院执行院长）

“双区驱动”纵深推进“双城”联动

◇周雨 曾恒皋

　　2021年4月，《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要构建广州、深圳“双城”联动发展新格局，强化广深对周边区域的辐射带动作用；广州、深圳出台的“十四五”规划也将“双城”联动发展作为支撑、引领城市未来发展的重大战略；日前，中共广州市第十二次党代会又明确提出“纵深推进‘双区’建设、‘双城’联动”的重要任务。因此，在顶层战略已经制定的背景下，下一步重点是加快激发广州、深圳“双城”联动发展的动力机制，制造增强“双城”联动改革创新叠加效应的发展策略。

　　激发内在动力机制

　　当前，广州、深圳两地各自发展出了一套相对完备和各有特色的产业体系，具有不同的平台优势、技术优势、资金优势、人才优势、综合配套功能优势、文化影响力优势，都积累了较大的发展势能。

　　纵深推进“双城”联动的核心基础是以制度创新保障“联动”实现，既要体现“联”，推动人流、物流、技术流、信息流、资金流、产业流等核心要素便捷互联互通；更要保障“动”，激发和建立一个高效运转的动力机制，包括历史重任的使命动力、制度创新推动力、市场创造力、治理水平提升力、差异化领域吸引力、优势领域带动力、对周边城市的辐射力、参与全球分工的支配力等。换言之，广州、深圳可站在国家战略和全球发展的大格局中，设计一套符合现实规律和发展阶段的“双城”联动绩效评价指标体系，切实激发两市政府的行动力。按照“市场主导、政府推动、优势互补、共建共享”原则建立健全激励与保障机制，包括成本分担和利益共享机制、产业规划调整协商合作机制、资源获取与服务标准均等化双向保证机制等。

　　同时，纵深推进广州、深圳“双城”联动既是国家战略行为也是市场行为、创新行为。这就需要以改革创新为牵引，创新处理好政府和市场之间的关系。具体而言，在广州、深圳“双城”联动实施过程中，要尊重市场主体，充分激发市场活力、挖掘市场潜力、整合市场要素，突出政府的宏观先导决策功能、规划功能、基础服务功能。

　　构建科创、产业联动新格局

　　根据创新理论，创新主体进入瓶颈期后创新能力将会下降，亟须引入新的创新主体，或融入其他新主体之中，组成新的创新链接，提高创新效率。从新经济地理学角度来看，区域产业结构多样性与对外创新合作比例高低有关，对外创新合作比例越高，则区域产业结构多样性越丰富，外部资源推动力大于内部资源。

　　广州、深圳在科技、人才、产业、金融服务等方面各具优势，具有很强的互补性，这是纵深推进“双城”联动发展的重要内生动力。应发挥广州、深圳各自的比较优势，通过优势互补形成创新发展的优势叠加效应，携手占领全球创新链、产业链的高端环节。一方面，将广州在科技基础设施、专业人才等方面的优势，与深圳在融资、科技成果转化与产业化等方面的优势，通过有效制度和创新机制加速链接、整合起来，使两市的创新资源得到充分有效利用。另一方面，要瞄准未来科技与产业发展方向，依托两市在汽车、智能装备、生物医药、新一代信息技术等方面共同的技术优势和产业基础，加强规划引领、项目对接与产业链合作，围绕智能网联汽车、智能装备制造等新领域联合实施一批战略性新兴产业重大工程，通过优势叠加合力打造具有全球影响力的产业集群。

　　带动信息人才等领域全面联动

　　城市间高效便捷的交通网络体系，是实现“双城”联动发展的重大前提和基础支撑。纵深推进“双城”联动还是要交通先行，加快交通基础设施的便捷互通，尽快实现交通一体化与同城化。当前，一是加快广深双边公路、铁路、水路等交通网络建设进度；二是增加轨道交通连接站点和班次，实现铁路客运公交化；三是推动取消两地往返高速公路收费，联合打通“断头路”“瓶颈路”。

　　同时，要加速推进广州、深圳在信息、人才、平台、市场等方面的全面联动，构建起全方位、多层次“双城”联动发展大格局。在信息联动方面，重点是建立信息共享机制，一是加强在技术产业领域的信息共享机制，对于重大的科技研发项目，使前期产业规划等方面信息互联互通，以信息共享推动资源整合、联合研发；二是构建政务信息协商共享机制，及时沟通共享“双城”联动相关领域的政务信息。

　　在人才联动方面，重点是建立健全跨区域人才联动机制，以身份互认畅通人才流动渠道。如建立双方互认人才标准，并可享受对方同等人才待遇，如子女教育、医疗卫生、就业创业、保障性住房、公积金贷款、社会保障、投资税收优惠等。联合开展人才对接会、人才交流会等活动。

　　在平台联动方面，重点是深化重大平台资源的共建共享。利用双方优势品牌平台资源开展合作，如基础设施建设、项目投资、科学技术研发、举办展会活动、文化体育活动等。鼓励重要研发机构、实验平台、特色平台在广深两地设置分支机构开展属地服务。

　　在市场联动方面，重点是探索共同制定行业领域标准。一是根据广深两地正在发展的新兴产业、未来产业，制定全新的产业标准，合作建立地方标准、国家标准、国际标准；二是从消费市场的角度提高现有行业领域标准，提高广深准入门槛。

　　建设“双城”联动先行示范区

　　纵深推进“双城”联动发展，要从发展战略、顶层规划转化为实际行动，有必要在初始阶段选择一个合适区域打造示范样本，为广州、深圳在交通、产业、城市服务等方面全面联动提供一个强大的运作平台。

　　从区位优势、交通便利、政策优势、土地资源、营商环境等条件来看，南沙具有“三区一中心”功能定位优势、紧邻深圳的地理区位优势、后发展区域的空间载体优势、国际人才特区的政策环境优势，是建设广州、深圳“双城”联动发展先行示范区的最佳区域。广州、深圳如能在南沙联合布局，共同打造合作共建项目和枢纽型发展平台，率先推动“双城”联动发展项目落地，可以快速形成叠加示范效应。南沙地处粤港澳大湾区地理几何中心，在方圆100公里范围内汇集了粤港澳大湾区全部11座城市，是连接珠江口两岸城市群和港澳地区的重要枢纽性节点，在南沙布局建设广州、深圳“双城”联动发展先行示范区，不仅可以为两地企业合作提供良好基础，也可以放大广州、深圳对周边区域的辐射带动功能。

　　（本文系广州市哲学社科“十四五”规划智库重点课题“增强广州深圳双城联动改革创新叠加效应研究”（2021GZZK07）阶段性成果）

　　（作者单位：广州大学广州发展研究院、广州市粤港澳大湾区（南沙）改革创新研究院）

区域『双子座』城市联动模式及借鉴

◇谭苑芳 臧传香

　　在国内外区域经济与城市发展史中，不少世界级城市群和都市圈内部形成的双中心城市，为区域整体发展带来了“双子座”联动互促叠加效应，形成了特色各异的联动模式。尽管同一区域两个中心城市在产业特征、经济水平、协作成熟度等方面的不同，决定了其“双城”联动模式的地域性与时代性，但城市发展的生命周期和区域发展的共同规律不仅昭示出这些不同模式的启示作用，而且对于贯彻、落实中共广州市第十二次党代会提出的“纵深推进‘双区’建设、‘双城’联动”具有一定的借鉴意义。

　　区域“双子座”城市联动发展是必然趋势

　　在当前区域经济和城市发展新格局中，城市体系从以地域为基础的产业分工逐步向层级分明的城市群网络结构演化。新、旧中心城市在政府着意规划引领与市场机制调节、产业分工整合作用下，逐步形成了功能互补的稳定关系。世界各地经济发达的大城市群、大都市圈内，不少单核驱动、单中心城市结构逐渐被集聚与辐射功能更为强大的双核驱动、双中心城市结构所取代。

　　这就是区域发展“双子座”城市联动互促叠加效应。美国纽约都市圈的纽约城—华盛顿、旧金山湾区的旧金山—奥克兰、英国伦敦都市圈的伦敦—利物浦、日本东京大湾区的东京—神奈川等，都已形成相对成熟的双引擎联动发展格局。我国的北京—天津、成都—重庆等都已经或正在通过市场调节、政策协调等方式打造城市群“双城”联动发展的“双引擎”模式。

　　国内外“双城”联动发展的基本模式

　　第一种是交叉型优势互补联动模式。其典型案例是纽约都市圈内纽约城与华盛顿的联动，国内北京与天津的联动。纽约作为全球金融中心，吸引了诸多大型国际投资银行及各类媒体和文化企业，金融和国际贸易功能独占鳌头；华盛顿作为美国的政治中心，具有突出的行政和文化职能，集聚大量法律事务所、咨询公司、非营利组织和信息技术企业，其首都功能和政治功能与纽约形成了恰到好处的优势互补。近年来，北京正在逐渐疏解非首都功能，将一些传统优势项目转移到天津，而天津一些企业也将研发中心迁至北京，使得北京更专注发展以服务和创新为主的高端服务业，天津则侧重于现代化工、汽车及装备等制造业，产业上的优势互补为京津双城提供了源源不断的市场活力。交叉型优势互补联动模式的特征，在于城市各自保持经济的相对独立性，并以自身的比较优势吸引彼此共建互通，建立合作关系，最终实现优势互补，其中最重要的一点就是发挥政府在这一过程中的主导作用。

　　第二种是全面型全域融合联动模式。其典型案例是东京与东京都市圈内神奈川的联动。神奈川因得天独厚的区位优势，承接了东京市诸如研发、商业、国际交流和居住等城市职能的转移；神奈川下辖的横滨港还聚集了大批从东京分流的企业总部和国家行政机关。东京与神奈川的交通规划都秉持“公共交通至上”原则，并以轨道交通为核心，打造了全世界最密集的轨道交通网络，实现了城市间有机、高效联合发展。这种全域融合模式的优势在于政府机制与市场机制共同作用、相互补充，政府通过下放权力和制定统一的规划政策为城市联动提供基本保障，市场机制在产业组织模式与人口协调方面也发挥了重要作用；这一模式的局限性是易于造成产业同质化和形成行政壁垒，前者受资源要素禀赋限制，后者则源于行政区划体制性障碍。

　　第三种是重点式合作共建联动模式。其典型案例是伦敦—利物浦、成都—重庆的联动发展。伦敦—利物浦作为伦敦都市圈的轴线，规划重点始终在于创意产业以及产业的升级和转移，这不仅让伦敦引领了创意产业的发展潮流，还带动了利物浦的产业转型。国内的成都—重庆双城经济圈推出了在重庆市和四川省毗邻地区合作共建9个跨行政区的功能性合作平台，也具有重点式合作共建模式的特点。这一联动模式得益于政府主导的顶层规划，更多依赖政府和政策的主导作用，双方可以共享政策红利，共享产业园、产业带等发展平台，实现在重点领域的合作与共赢；其局限性在于需注意两地产业基础的差距，如果差距过大，将难以形成完整的产业链，进而导致产业联动的脱节。

　　第四种是生命周期自然进化联动模式。其典型代表是美国旧金山湾区旧金山和奥克兰的联动。旧金山和奥克兰是旧金山湾区的两大中心城市，在奥克兰工业增速超越旧金山并快速发展的过程中，旧金山放弃传统产业优势，大力发展金融业，使经济获得了同步增长。生命周期自然进化联动模式相对于上述三种模式更加依赖于市场调节和城市自身在其生命周期中的自然进化。这一联动模式往往发生在两个地理位置相近、自然环境和资源相似、经济规模和体量相仿的城市之间。如何定位两个城市差异化的发展优势，如何将传统优势转化为新兴动能，是城市进化联动模式首要考虑的问题。

　　广深“双城”联动应借鉴国内外先进经验

　　第一，“双城”联动发展的效果取决于“双城”及所在城市群或都市圈的整体规划和区域协同。英国政府为保持伦敦都市圈的经济活力，成立了“巴罗委员会”，专责制定区域和城市发展规划，使规划始终契合城市的发展需求，这就使得伦敦—利物浦在“双城”联动发展中始终有规可循，有法可依。东京都市圈设立区域开发事业团，法国组建“市镇联合体委员会”（EPCI），美国设立区域委员会等做法，都是为了实现区域协同合作。总体规划先行与阶段性规划并行，对广州、深圳“双城”联动具有较大的借鉴意义。

　　第二，制定完备的“双城”联动合作法规和制度。由上述案例可见，这些法规和制度往往是中心城市主动制定或两个中心城市共同制定的，不同于发展规划。制定法规制度的目的在于为双城联动提供政策依据，以保障各种促进区域经济发展的举措可以在各地得到有效贯彻执行。

　　第三，产业错位发展、城市职能互补是“双城”联动发展的关键因素。旧金山—奥克兰的产业错位竞争就是一种很好的良性联动模式。旧金山迫于成本上升压力，将部分制造业外迁至相邻的奥克兰，经济发展一度受到奥克兰的剧烈冲击。旧金山随之选择避开内部资源竞争，错位发展金融业和科技创新产业，依然保持了在旧金山湾区的核心城市地位。广州、深圳两城也可借鉴这一发展模式，适时进行产业转移，实现双城产业错位发展和城市职能互补。

　　第四，完善的交通等基础设施网络是“双城”联动发展的先决条件。上述案例表明，世界级城市群和都市圈中的“双城”联动大多拥有由高速公路、高速铁路、航道、通信干线、运输管道、电力输送网和给排水管网体系所构成的高度发达的区域性基础设施网络。完善的网络化交通设施可以减少城际间的交通摩擦，又能最大限度地实现资源共享。

　　第五，在“双城”联动发展的探索阶段或初始阶段，可以通过合作共建、利益共享，打破行政壁垒，在“双城”毗邻区域共建承接两个中心城市的产业外迁合作平台，这也是推进和深化“双城”联动的有力举措。

　　（本文系广州市哲学社科“十四五”规划智库重点课题“增强广州深圳双城联动改革创新叠加效应研究”（2021GZZK07）阶段性成果）

　　（作者单位：广州大学广州发展研究院、广州市粤港澳大湾区（南沙）改革创新研究院）