党的二十大报告指出，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”改革要行稳致远，需要深化立法领域改革，以高质量的法律规范适应改革需求，为全面推进国家各方面工作的法治化提供制度保障。在全面建设社会主义现代化国家新征程中，地方立法的作用至关重要。重视地方法治，确保地方立法能够与时俱进、因地制宜，实现立法效果与社会效果相统一，以良法推进地方治理的有序和有效，需要提高立法质量，推进国家治理体系和治理能力现代化。 

　　一、提高立法的科学性，提升地方治理能力和治理水平 

　　党的十八大以来，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，成为全面深化改革的总目标。从概念上讲，“国家治理”具有时间性和空间性两个维度。时间维度揭示了从“管理”到“治理”的转型，空间维度则呈现了“中央”与“地方”的面向。法律作为一种调整社会关系的行为准则，具有指引、评价等功能，可以为人们的行动提供一种“规范性预期”。在立法实践中，为了确保法律功能的实现，立法者必须遵循“科学立法”的基本原则，以期制定出有效、适宜且满足实际需要的法律。可以说，要完善国家治理体系，需要在法治轨道上推进，“科学立法”就成为评价指标体系的首要维度。因而，国家治理体系现代化的实现需要完善地方立法的立法体系，尤其是在立法权扩充至设区的市的背景下，更需要发挥地方立法在推进地方治理制度化、法治化中的作用。基于法治的立场，建构并运用相对系统的立法质量评价指标体系，将制度规范与实施效果用指标的形式体现出来，作为评价地方立法的指南和标准，能够反映出地方的法治状况，进而确保地方治理的回应性与调适性。根据立法领域改革及地方立法的需求，立法质量评价标准体系需遵循“维度-标准-指标”的建构路径，依据立法应然与实然的价值准则，形成涵盖价值标准、规范标准、实效标准的评价体系。 

　　二、优化资源配置，满足市场经济下利益主体共享立法资源的需求 

　　社会主义市场经济本质上是法治经济。党的二十大报告强调，“坚持和完善社会主义基本经济制度,毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。法治是发展的主要推动力，法治建设可以创造更加公平、更有活力的市场环境，也能够更好的维护市场秩序，促进经济质的高效提升与量的合理增长。作为市场经济重要组成部分的市场规则，则由一系列相互配套的法律规则所规制。在此环境下，利益主体多元化以及共享资源的紧迫性已经成为社会结构调整方面的重要特征，而立法的过程就是利益博弈的过程，只有充分吸收多方的利益主体参与，才能够实现对资源制度化的再配置，满足不同主体之间的资源需求。尤其是地方立法与人们的生活息息相关，更需要注重公民权益的保障，反映人民的意志。一方面，在立法评价场域中，交织着普通公众、专家学者与立法机关等主体之间的利益需求和价值偏好，评价结果的生成往往源自于不同主体的讨论平衡。在这种开放评价的环境中，立法质量评价为公众提供了一个对法治建设监督的信息平台，通过对“法律”这一“公共产品”的评价，有助于立法资源的优化配置，促进评估效能的实现。另一方面，立法资源是有限的，任何法律的制定和实施都需要考虑成本与收益的转换，立法者须以有效的资源创造出最大的价值。在地方立法数量激增的现实条件下，立法者应该考虑到社会的接受程度，控制立法的总量进而提升立法的质量。因而，“质”的提升为立法评价提供了实施空间，从而使立法者能够针对本区域所存在的突出问题对法规进行完善，以保障不同主体的权益。 

　　三、加强对立法机关的监督，提升立法公信力 

　　对立法质量进行评价，实质上是评价立法的公信力。一方面，立法评价是一个沟通、反馈，再沟通、反馈的过程，立法机关与公众之间并不是在评价结果出现之后才产生交集，而是几乎贯穿于整个环节之中。在此过程中，公众的参与权得到了实现，一定程度上弥补了立法前参与的不足，同时对权力机关也进行了监督，确保评估结论的客观性。另一方面，公开公正的立法质量评价能够践行“人大主导立法”的价值理念，弥补“精英评估”的不足。立法机关权力正当与合法的获得来源于人民，信任是最为重要的纽带。在公开公正的评价过程中，公众可以为立法评价带来更多真实、有效的评估信息，减少评估过程中的误差，在提高立法评估民主性的同时增强了立法机关的实质合法性。同时，法律在社会中的实施效果需要公众的经验感知和理性评价，立法机关在强调技术理性的同时注重大众的公共理性，可以减少立法的主观设计和部门立法的偏颇，约束个人价值对专业问题的判断。因此，立法质量的评价也是对立法机关立法成果的考量和监督，能够促使法律更多地回应社会需要，确保民意的充分表达，实现一种与社会变革相适应的规范化体系。而这种互动式的交流可以进一步促进公众对立法机关的信任和认可，在增强立法正当性的同时有助于立法权威的树立。 

　　四、落实立法的引领作用，实现法治系统的均衡发展 

　　全面依法治国是一项庞大复杂的系统工程，该项“工程”的持续推进不仅仅指涉法治框架中的某一面向，而是涵盖立法、执法、司法和守法的整体推进，也涉及到经济、社会、文化、生态文明建设的方方面面。党的二十届三中全会明确强调，完善中国特色社会主义法治体系，要“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”。法治是实现公平正义的途径，立法通过权利义务的规范在一定程度上分配了公平正义，而执法、司法则是具体的落实公平正义。因此，实现立法与执法、司法的协调发展，应当成为法治建设的重点。而地方立法具有从属性和自主性的特征。在从属性层面，地方立法必须以宪法为核心和统帅，不能突破上位法的限制，须恪守“不抵触”原则；在自主性层面，地方立法必须基于地方实际，发挥积极性确保立法内容体现“有特色”“可操作”。地方立法质量需要依据自身特性，包含着对立法机构、立法活动、立法结果等内容的评价，且主要是考量立法文本的优劣、立法效果的实现程度。“法律的生命力在于实施”“法律的权威也在于实施”，通过对立法实施效果的评价，使立法更具有可操作性。就地方性法规而言，其地位仅次于宪法、法律和行政法规，涉及到社会生活的方方面面，是地方行政机关执法的重要依据，并且在诉讼中具有重要地位。对地方立法质量的评价并非仅限于发现“立法”的问题，而是在保障良法的基础上，落实严格执法、公正司法，推进依法治国的实效性，实现地方法治系统的均衡发展。 

　　五、理性对待地方立法质量评价的限度 

　　强调立法质量评价，本质上是通过检视立法效果来发现立法中的问题，从而淘汰不合时宜的法律，提高立法质量，增强立法效益，实现法律体系的协调和完善。首先，从本质上讲，评价本身就包含着价值判断，其标准以及所使用的数据收集、统计技术在内的各种方法，从未摆脱评价主体价值认识的制约和影响，甚至评价主体的目的会贯穿于评价的整个过程中。加之地方立法质量评价受制于评价主体的有限理性，即客观化的技术手段并不能保证评价结果的有效性。因为，在有限理性视角下，个体的记忆力、注意力、能力都是有差别的，其所掌握的知识、拥有的能力、利益偏好都是不同的，个体在组织中的能动性以及组织规则都是随不同的情景而变化的。这种差异和变化导致了个体或者组织在作出决策时的模糊性和不确定性。质言之，现实世界中的理性行为不仅取决于人们思想的“内部环境”，包括他们的记忆内容和过程，还取决于人们所作用的“外部环境”。其次，对于法律实施效果的评价，重在发现问题，来检验立法目的是否符合预期，其本身并不必然地解决问题。换言之，评价的有效性取决于结果在实践中的运用，如是否将该法规列入年度立法计划、对于存在的问题应如何修正等。最后《中华人民共和国立法法》虽然对立法后评估做出了规定，但只是起到了一种导向作用，说明立法评价得到了全国人大及常委会的认可。从现有的法律制度来看，各地方多是以政府规章的形式对评价的运作进行了规范。从制度的内容来看，诸多地方的规范只是一套基本的评价流程，至于如何科学合理地评判立法，并没有与之相对应的可操作性准则。因此，必须承认立法质量评价在提升立法质量中的有限性，才能够以一种科学的态度对待“评价”，而非盲目的将其作用进行扩大。 

　　【本文系湖北工业大学2022年度博士科研启动基金项目“地方立法质量评价的实践逻辑与优化路径研究”（XJKY20220069）研究成果】 

　　（作者简介：杜朴系湖北工业大学马克思主义学院讲师；张德淼系中南财经政法大学法学院教授）