在全球大多数国家和地区生育率普遍下降、人口老龄化速度加快的背景下，家庭政策被视为应对上述变化对经济、社会带来的一系列挑战的重要举措之一。21世纪以来，联合国、欧盟、经合组织等重新确认家庭的社会价值，把家庭看作经济繁荣的源泉，再次强调家庭政策的重要性。中国也在2011年的相关文件中首次提出“家庭发展政策”，形成了中国家庭政策独特的发展脉络，其后许多议题引起了政策制定者、学者、实践者的广泛讨论。然而，在诸多讨论中，概念定义等基础问题尤其存在反思或澄清的必要。

　　虽然家庭政策在欧洲出现已经超过一个世纪，在21世纪又被欧美等国重新提上了政治议程，但是围绕“家庭政策”的一些基本界定，一直充满着争议。造成这个结果的核心原因在于家庭政策本质上的多维矛盾性——它既是私人领域的延伸，又是公共治理的工具；既承载传统伦理，又面临现代解构；既需要普遍性规则，又必须回应多元诉求。这种张力使家庭政策成为意识形态、文化价值和社会利益的“角力场”。

　　家庭政策争议始于对“家庭”本身的界定。不同群体对家庭结构的合法性存在着根本分歧：传统核心家庭（异性婚姻+子女）被保守主义者视为唯一合法单位，但是遭遇了LGBTQ+群体的挑战；非婚家庭与多元家庭结构，比如同居伴侣、单亲家庭、隔代抚养等家庭形态是否应该纳入政策支持范围？不同国家有不同的回答。文化的差异使得欧美家庭政策只关注核心家庭，但是在东亚儒家文化圈，比如中国的扩大家庭（三代同堂）一直保持相对稳定的比例，是家庭政策无法忽视的家庭类型。

　　家庭政策的目标多重且可能相互冲突，常需要在相互矛盾的目标中进行取舍。比如，生育率的提高与性别平等：延长产假可能强化女性育儿责任，但是却可能导致女性面临就业中断等“母职惩罚”；家庭福利与财政的可持续性：如高福利家庭政策的确有助于法国的出生率在欧洲保持前列，但是可能会加重财政负担，引发代际公平争议；传统价值延续与个体自由：将“家庭教育以立德树人为根本任务”写进法律，弘扬传统价值观，但也受到质疑是否应该干预家庭教育自主权。

　　家庭政策工具的选择则折射出深层的意识形态分歧。自由主义主张市场化方案，比如美国的育儿税收抵免，反对国家直接干预，认为家庭责任应该归于个人。社会民主主义倡导普惠的公共服务，如瑞典高品质的公共托幼体系，强调去家庭化和社会的集体责任。保守主义通过政策强化传统的家庭结构，如德国家庭政策对于“男主外、女主内”传统家庭的支持。法国实行的根据纳税人不同婚姻状况和被抚养人的数量计算出不同系数的“家庭系数法”，被左翼批评为“惩罚丁克家庭”，但是右翼则认为这是维护生育伦理的核心工具。

　　执行层面的数据困境：难以量化的“家庭福祉”。相较于经济政策（GDP、失业率）或一般社会政策（贫困率、入学率），家庭政策的效果更难量化。首先，因果链复杂，生育津贴能否直接提升生育率，抑或文化观念、房价等因素更为关键？其次，标准主观性，如何测量“家庭幸福感”？政策可能改善物质条件却加剧了心理压力。最后，长期或者短期效果，普惠托育短期内会降低生育成本，但从长期来看可能会改变家庭中的性别关系，引发不可预见的家庭关系变革。

　　尽管家庭政策的基本界定充满争议，但是达成共识的是它会对家庭和家庭成员的福祉产生影响：可能是保护家庭，也可能是促进家庭发展、强化家庭的功能。为了强调后者，中国的政策语境中，一开始就没有使用“家庭政策”，而是使用“家庭发展政策”，强调家庭作为发展主体，主要目标是“家庭发展能力得到增强”。为了应对日益严峻的少子化、老龄化挑战，要求通过“家庭发展”增强家庭内生动力来实现人口长期均衡发展；为了实现经济和人口的高质量发展，要求通过“家庭发展”增加人力资本的投资来实现代际人力资本的积累；为了实现社会治理的创新，也需要通过家庭发展激活社区来实现“国家—家庭—个人”的协同治理。

　　中国政策体系中没有使用“家庭政策”，也是为了和西方福利模式相区隔。比如，社会民主主义国家的“高福利—高税收”模式中，家庭政策侧重提供高品质的儿童托幼服务体系和长期的育儿假，这些都依赖高税收的支撑，而中国选择“发展型”路径，可以避免财政不可持续风险。东欧各国的家庭政策趋向“再家庭化/母性化”，中国通过“发展”政策部分替代家庭负担，探索国家和家庭共担的中间道路。西方“家庭政策”隐含个体权利优先，常因非婚生育合法化等议题引发争议；中国的“家庭发展政策”聚焦主流家庭结构（核心家庭、三代同堂家庭），减少了价值观冲突。比较而言，“家庭发展政策”更适合中国特色的政策话语体系，体现了以人民为中心的发展思想。

　　总之，中国选择“家庭发展政策”而非简单沿用“家庭政策”，更多体现了一种发展型国家的治理思路：一是工具理性，通过赋能家庭缓解人口危机，拉动内需，维护社会稳定；二是价值理性，在中国式现代化进程中，重塑家庭在文明传承与社会凝聚方面的核心地位。“家庭发展政策”的核心是通过家庭能力的可持续提升，实现国家发展与家庭福祉的共赢。

　　随着中国人口生育水平持续低迷、人口老龄化进程加快，在中国家庭政策发展的历程中，“生育支持政策”逐渐凸显其地位。然而，从根本上看，不能忽视“生育支持政策”与“家庭发展政策”的密切关联：家庭发展政策是“面”，侧重家庭整体功能和社会支持网络的构建；生育支持政策是“点”，是针对生育率提升的直接干预。两者应形成“点面”结合的政策体系，既解决当下急迫的人口问题，又为家庭可持续发展奠定基础。 

　　“家庭发展政策”这一表述最早出现在2011年颁布的《国家人口发展“十二五”规划》：为了“提高家庭发展能力、促进家庭和谐幸福”，要“建立健全家庭发展政策”。这是“家庭发展”首次进入国家级规划文件，明确将“提高家庭发展能力”纳入国家发展战略。此时“家庭发展政策”的目标是家庭本身能力的提升。到了2015年相关政策文件中，“家庭发展政策”包括“生育支持”；到了2016年“十三五”规划和相关政策文件中，“注重家庭发展”是为了“促进人口自身均衡发展”。

　　第七次全国人口普查数据显示，中国总和生育率为1.3；2022年，中国人口首次出现负增长。这意味着中国生育率问题的紧迫性愈发上升。在这样的背景下，“生育支持政策”被提出，且在2021年之后的政策话语序列中都处于优先地位。2021年《中共中央 国务院关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》提出要建立“积极生育支持政策体系”，“将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑”，“生育支持政策”成为家庭发展政策的核心内容。

　　2022年国家卫健委等17部门联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，首次在标题中使用“生育支持措施”这一表述。此后，“生育支持政策”频繁出现在地方政策文件和媒体报道中，成为托育服务扩容、育儿假延长、税收减免等鼓励生育相关措施的统称。而原有的“家庭发展政策”表述在政策话语序列中被相对置后。

　　但是，实际上，二者并不是互斥关系，而是“整体与局部、基础与专项”的互补关系。在凸显“生育支持政策”的同时，不能忽视“家庭发展政策”的构建，因为它是前者的基础框架，能够为前者的落实创造更为友好的家庭和社会环境。有效的“生育支持政策”，应该嵌入更广泛的家庭能力建设框架中，这也更有利于实现人口长期均衡发展和社会治理现代化。

　　中国政策体系中“家庭发展政策”的位置，与家庭在政策体系中的工具属性和价值属性有着密切的关系。当前中国政策体系中的家庭既是工具，更是逐渐强化的价值目标。这种双重性并非对立，而是国家治理现代化进程中“手段—目的”链条的复杂映射。随着人口结构危机出现和政策伦理的进化，家庭的价值目标属性正在获得更显著的制度支撑，但其工具功能仍将中长期存在。未来的关键是通过制度设计，避免工具性利用对家庭价值的侵蚀，最终实现通过家庭发展推动社会进步。

　　（本文系国家社科基金重大项目“中国社会政策框架建设与社会服务体系现代化研究”（24&ZD162）阶段性成果）

　　（作者系中国社会科学院社会学研究所副研究员）