面对世界百年未有之大变局，思考何为“变”、“变”为何，就需要我们深入理解其中的深刻内涵和时代要义。这个大变局，概括起来说就是当前国际格局和国际体系正在发生深刻调整，全球治理体系正在发生深刻变革，国际力量对比正在发生近代以来最具革命性的变化。近年来，全球范围内多个总统制国家的运行都出现了制度层面的困境，成为在世界政治出现极化的背景下重思“总统制危害”理论的起点。
“总统制危害”的提出与理论争议
1990年，林茨在《民主期刊》发表《总统制的危害》一文，提出总统制作为西方选举民主的宪政模式存有内在制度性困境。他认为，总统制的双重合法性、固定周期、赢者通吃、总统个人政治等弊端，都危害了民主的运行，可能直接导致民主的崩溃。林茨相关理论文章的发表在第三波民主浪潮最高潮之际，但彼时很多亚非和中东欧国家尚未进行民主转型，或刚刚经历转型，民主还未得到巩固。文章内容主要基于对拉丁美洲国家20世纪民主动荡的观察。此后，随着第三波民主浪潮中相当一批国家对总统制的采纳和实践，学者们就总统制危害的理论展开进一步地观察和学术考量。对总统制危害理论的讨论主要呈现出两大思路，一是反驳林茨的论断，不认同总统制具有制度性危害；二是则通过进一步分析，佐证总统制的制度性困境。
对总统制危害理论的质疑主要包括阐述林茨过分夸大了总统制的制度性后果以及忽视了议会制中存有的相关困境。斯考特·梅因沃林和马修·舒加特在有针对性的批判文章中提到，在总统制国家中并没有林茨所声称那么严重的合法性冲突的问题，而且在议会制中，国家元首与行政首脑之间也不是完全没有合法性冲突的情形；而固定周期带来的制度僵硬可以通过总统制内部的其他制度性支持得以缓解；至于赢者通吃的问题，并不是总统制本身带来的问题，而更多与选举制度设计和政党体系有关。这一脉的文献甚至进一步认为，总统制不仅没有如宣称的那般具有危害性，甚至有其不可替代的优点。例如，在典型的总统制中，总统被赋予的一系列权力有利于建构立法和政策制定中的政治联盟，包括总统设立议程的权力、在分配预算中的权威、组阁以及对相关之策的直接影响力、政党互动中的权力以及在非正式组织中的权力等。因此，总统制中的制度性设计不只会带来危害，也可以解决不少问题。
实际上，在20世纪90年代开始涌现的大量关于民主稳定的研究中，基于全球范围内新兴民主的大样本研究，并没有能够建构总统制中的实践结构性特征与民主不稳定之间的统计关系。但在林茨之后，随着第三波总统制的实践，有不少研究提供了总统制危害的直接证据。首先是关于总统制中个人权力集中带来的困境。大量研究表明，总统制国家比议会制国家更为腐败，且这样的实证论证仍在不断更新中。从民主运行来看，拉丁美洲的实践表明，总统制与多党制联合是最困难的组合；而在亚洲地区，韩国、菲律宾、印度尼西亚等国总统制的运行的确出现了分立政府、总统选举周期僵硬以及政治困局的情形。学者们还将总统制危害的论断进一步拓展到“半总统制”，发现半总统制中不仅存有立法和行政机构之间分权带来的分立政府的冲突，同时也受到行政机构内部分裂带来的挑战。
政治极权背景下再思“总统制”
从全球范围看，2010年之后西方民主政治选举中民粹主义兴起、政治素人大量出现，对于总统制危害理论的辩论似乎渐渐倾向了林茨的立场：总统制的危害与民粹、政治极化等元素有了紧密的结合，更加直接地影响到新兴民主乃至西方成熟民主国家的制度运行。
首先，以特朗普、泽连斯基等为代表的多位政治素人在激进右翼民粹风潮中迅速崛起，甚至成功当选总统，这直接带来的政治生活个人主义化的后果。此前有研究认为，面对总统制中总统权力过于集中的困境，可以通过一些制度设置形成问责与制约。然而，民粹风潮中的反建制特性无疑在一定程度上导致政治领导人可以越过制度直接对民众形成政治动员。作为民众直接投票选举产生的总统，与立法机构之间的合法性冲突在西方政党政治撕裂的情景下越发突出。研究发现，双重合法性问题会直接影响民众对政治制度的信任。而在民主根基本就不太稳固的新兴民主国家，总统权力的个人化可以直接威胁到民主制度的生存。
其次，政治极化的背景下，总统的固定周期问题显得越发突出，因为政党极化基本瘫痪了总统弹劾机制。一方面，政治极化的情形下，弹劾被更为激烈的党争所绑架而失去了钳制总统权力的基本初衷。以美国总统制为例，美国历史上一共出现过四次正式的总统弹劾，其中特朗普就占有两次，这其中很大的动因就在于由民主党控制的众议院将弹劾机制政治化，并作为选举竞争手段加以使用。实际上，基于全球范围内总统弹劾的研究表明，绝大部分的弹劾是来自政党博弈的结果，对于总统是否需要被弹劾存有较大的政治博弈空间。另一方面，政治极化又使得弹劾很难成为终止总统任期的方式。因为，政治化的弹劾会将总统移除进程直接转化为两党之间的斗争，议员们很难超越政党而考虑总统是否合格本身。这一情形在司法机构可以介入弹劾的情形中稍微缓和，但政党高度撕裂的基本格局仍然将总统弹劾高度政治化。
最后，分立政府中立法和政策困境在极化格局下更为突出。尽管在政治撕裂的情形下，各国总统制中赢者通吃的情景鲜有出现，但政治僵局几乎出现在所有运行总统制的政治体制中。因为在总统制下，行政与立法的分权设计与政党意识形态撕裂会共同产生作用，也就是分立政府中不仅有行政和立法部门之间的潜在冲突，还有总统所在政党与议会中反对党之间的不妥协。这在美国过去近20年国会极低的立法效率中表现明显，阿根廷、巴西等国也面临类似的挑战。而且，伴随着各国历届总统大选后总统席位在不同政党之间的轮换，诸多政策在总统发起的行政命令中来回反复，造成国内外政策的诸多剧烈颠簸。实际上，总统制与多党制结合的困境在政治极化与民粹主义兴起的背景下会越发艰难，本就难以形成的政策共识在激烈的意识形态对抗中更加不可能。而且，以总统为首的政治精英们的极化会直接影响到该国的普通民众，形成国内社会群体的大分裂。
当然，从目前全球民主的运行来看，总统制因制度性缺陷而导致民主崩溃的情形仍然少见，这应该可以基本消除林茨当年对总统制造成民主崩溃的担忧。毕竟，民主的整体运行还受制于其他的社会结构性因素、文化因素、国际因素等。但林茨所指出的总统制的制度性弊病，目前看来仍然具有理论批判的意义。全球范围内多个奉行西方政治体制的国家政治的撕裂，日渐显现出总统制制度的内在危机。因此，观察当前总统制危害与民主运行之间的关联仍然是重要的实证课题——究竟需要怎样的措施来减少总统制危害，是依托制度设计的改革还是社会结构性的变化，抑或需要等待社会文化的变迁，将是政治家与政治学者们共同面临的挑战。
（作者系南京大学政府管理学院教授）
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