基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。本期邀请深耕基层治理研究领域的学者，分别从基层治理研究的信度、治理单元的变迁以及城中村的社会治理等方面进行探讨。

农村治理的单元缩小与重心下沉

狄金华

　　在湖北农村，“共同缔造”正在成为提升农村基层治理能力的重要抓手。所谓“共同缔造”，其实是“美好环境与幸福生活共同缔造”的简称，它是以农村的自然塆组为基本单元，以“改善群众身边、房前屋后人居环境的实事小事”为切入点，以“建立和完善全覆盖的基层党组织”为核心，以“构建‘纵向到底、横向到边、共建共治共享’的城乡社会治理体系”为目标，以“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”为路径，来实现社区治理水平的提升。从我们在湖北省麻城市阎家河镇的调查来看，“共同缔造”除了实现治理主体的多元化之外，一个重要的特征就是治理单元的缩小与治理重心的下沉，即“共同缔造”并不是以行政村为基本单元来展开治理和动员，而是以更小的自然塆组为单元来进行治理和动员。

　　湖北省的“共同缔造”并非社会治理中单元缩小与重心下沉的孤立个案，江苏省海门市的“1234”工作法，乃至盛誉全国的“网格化治理工作法”，都是治理单元缩小和治理重心下沉的类似典型。此外，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发的《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》，亦是试图在自然村或村小组这一行政村下辖的治理单元中来探索村民自治。这一治理特征的出现，对应着基层治理负荷的增加以及治理任务的繁杂化。

　　当前中国农村基层治理的格局是在“人民公社—生产大队—生产小队”三层结构的基础之上演变而来的。全国范围内，除了广东、云南等极少数省份之外，其他省份基本都在原来人民公社一级的基础上建立了乡镇人民政府，在生产大队的基础上建立了行政村，而生产小队则演变成村民小组。村民小组在很多地方是与自然村、塆组相对应的，也有的地方一个村民小组包含几个自然村或塆组，或几个村民小组合为一个自然村或塆组。

　　农村基层治理单元缩小与治理重心下沉有其历史成因。从人民公社解体到21世纪之初取消农业税费之前，国家和农村的关系以资源汲取为主，即主要表现为国家自上而下地推进订购粮和农业税费的征收，以及计划生育政策的执行等等。在这一时期，农村基层治理呈现出“硬任务化”特征，且主要任务在行政村之间存在较强同质性。易言之，无论是订购粮和农业税费的征收，还是计划生育政策的执行，基层都面临着来自上级“一票否决”的压力；同时，这一“硬任务”在各行政村内部具有同质性。正是因为上述两个特征的存在，从人民公社解体到21世纪之初，行政村一直是乡镇以下基层治理最重要的单元，“压实村主任与村支书肩上的担子”也是乡镇推进村庄治理的核心。

　　农业税费的取消在相当程度上改变了此前乡村两级的关系，也使得行政村在农村基层治理中的核心位置开始发生动摇。一方面，伴随着农业税费的取消以及计划生育政策的“软化”，乡镇呈现出“悬浮型”特征；另一方面，伴随着自上而下汲取与管理政策的弱化，村庄治理的任务重心也由汲取与控制转向公共服务供给，而在公共服务供给的过程中，自然村、塆组等行政村下属治理单元的重要性也日益凸显。

　　自然村与塆组等治理单元之所以在以公共服务为核心的村庄治理中扮演日益重要的角色，一方面是因为合作公共服务的规模之困。公共服务有效合作供给的一个重要前提条件就是合作群体内部成员的同质性要强。合作的收益与成本要尽可能地在组织内部形成一定的均衡分布，否则合作将难以达成；即便是强行推进合作，也难以持续。

　　以我们在江汉平原的调查为例，取消农业税费之后，此前由村庄统一收取“村提留”来保障的村级农田水利（沟渠）修缮工程，现在只能由村民通过“一事一议”筹资筹劳的方式来解决。其中，以行政村为单元的修缮工程与以自然村或塆组为单元的修缮工程，在筹资筹劳的绩效上存在明显差异：在行政村范围内，村民之间基本是“半熟人”状态，因为彼此熟悉程度有限，合作协商的成本大大增加。更为关键的是，假如修一条能保障村中几个小组或塆组稻田用水的灌溉水渠，但其无法保障某个小组或者塆组的用水，那么这个议案极有可能因受到无法受惠用水塆组成员的反对而“流产”。虽然在同一塆组内，也有可能存在利益分化与成本分担的问题，例如某家农户常年外出务工，不依赖于农田收益，是否修缮农田水利工程对其影响相当小，其参与合作的动机将大大减弱；但是，塆组并不只是一个生产合作的单位，同时也是一个生活共同体单位，是红白喜事的协作与人情互动的单位，所以村民在塆组内的“口碑”将直接影响到其日常生活。正是因为如此，在塆组中，以塆组内的公共服务为基础所形成的合作，往往较村级合作更容易达成。

　　基层治理重心的下沉并不只是治理单元的缩小，相应地也伴随着微观区域内一系列治理组织的再造。仍然以麻城市为例，在推动“共同缔造”的过程中，全市435个农业村（社区）被细分为5317个塆组治理小单元，同时建立了“乡镇党委—片区联合党委—行政村党组织—塆组党小组—党员中心户—党员”这一由乡镇党组织至基层党员的六级“纵向到底的组织体系”。这一组织体系的再造，不仅使自上而下的政策指令与治理意图得到落实，同时当塆组内的治理任务超出其自身承载能力时，它们能够通过这一组织体系向上传达，寻求上级组织提供的治理资源。

　　依照组织学的分析，当组织的层级增加，治理单元缩小，则意味着治理单位增加，治理的组织成本亦随之增加。当前各个地方涌现的农村治理重心下沉，治理单元缩小，势必导致农村基层治理的组织成本随之增加。为应对这一组织现象，许多地方在以自然村、塆组来推行地方治理的同时，也开始推进村庄的合并，以及村主任和村支书“一肩挑”，通过行政村这一层级的重组来压缩村级治理的成本。

　　值得关注的是，当自然村和塆组作为一个非正式的治理单元存在时，它既能收取“治理重心下沉”之效，又能收取“简约治理”之功；但当其逐渐正式化之后，治理的成本可能随之增加。同时，塆组或自然村作为一个治理单元被凸显时，在一个行政村内部，不同塆组和自然村之间的协调成本也随之增加。更为关键的是，村庄的合并在相当程度上又削弱了村干部的协调能力。这些都需要有关方面在未来的实践工作中继续研究摸索。

　　（作者系华中科技大学社会学院、中国乡村治理研究中心教授）

如何提高基层治理调研的“经验信度”？

陈家建

　　信度（reliability）即可靠性，指的是采取同样的方法对同一对象重复进行测量时，其所得结果相一致的程度。信度是调查研究的基础，没有信度，研究资料就“不靠谱”，也不适合做进一步的分析。社会科学中，量化研究对调查资料的信度问题非常重视，衍生出多种信度测量方法。常用信度分析方法包括重测信度、复本信度、内部一致性信度等，并且通过问卷设计和调研方法的改进不断提升数据可靠性。可以说，对调查信度的重视以及调研方法的改进，是量化研究质量不断提升的基础。相比而言，质性调研对于信度问题缺乏专门的探讨，甚至没有形成关注信度的问题意识，调查的规范性较低。特别是基层治理领域，因为研究对象的复杂性，经验信度不足的问题尤为突出，是一个急需探讨的学术议题。

　　经验信度对基层治理研究的基础意义

　　基层治理是近年来中国社会科学界的重要研究领域，政治学、社会学、公共管理等学科对基层治理开展了大量调查研究工作。基层治理现实性强，涉及议题众多，县（区）、乡（镇、街道）、村（社区）都是基层调研的场域，吸引了大批学者。作为热门学术领域，基层治理已形成大量学术成果，为认识中国的基层政府、地方社会提供了重要的经验基础。但与此同时，基层治理的调查研究质量参差不齐，低水平的研究工作充斥其间，很多学术问题亟须重视。其中，基层治理调研的信度偏低是关键问题之一，调查资料“不靠谱”，所形成的学术观点也必然不具有可信度。

　　基层治理领域经验资料的信度低，有很多表现。比如，笔者曾经到某街道调研网格化治理的机制及其成效。第一次去的时候，街道办主任接待调研小组，热情详细地讲述了他们网格化治理的成效，网格管理集成精细化服务，信息化平台联动微网格志愿队伍，这些都是很突出的创新，给调研小组留下了深刻的印象。但是，当我们一个月后再去回访，因为该领导有事，该街道的民政干事负责接待和交流，他对网格化治理的评价完全不同，认为与原有的基层治理体系实质成效相差不大，而且因为要完成网格的考核任务，徒增了行政成本。这就是典型的低信度问题，同一个议题，不同的时段、不同的被访者所呈现的信息和评价完全不同。这种基层调研的尴尬大多数研究者都会遇到，拿到资料时如获至宝，但再调研却发现之前的信息完全不可靠。这样的材料用还是不用？

　　基层治理研究信度偏低的三点原因

　　以笔者个人的经验来判断，基层治理的经验信度比其他研究领域偏低。举例来说，在劳工研究、家庭研究中，做多次调查，不同的资料结果差异度不至于特别大。那为什么基层治理的经验信度相较更低？这大概有三方面的缘由：时间差异、主体差异以及宣传导向。

　　首先是时间差异。与其他党政工作不同，基层治理没有太大的刚性，治理理念、治理方式、治理成效都比较灵活。这就造成基层治理的时间差异较大，本地条件、上级要求、领导理念、财政资源等各种原因都会导致基层治理在不同时段出现变化。而且，各地对基层治理都有很强的创新要求，导致基层的治理工作不断推陈出新，追求新亮点。因此，时间差异很可能让基层治理的经验信度偏低，去年的做法在今年不得不改变，去年的成效也不一定能延续到今年。

　　其次是主体差异。基层治理是一个抽象的研究对象，调研的开展需要对基层相关的主体进行观察和访谈。而基层治理涉及的主体极为多样，这很容易导致从不同主体获取的信息与评价大相径庭。比如，社会组织承接基层公共服务是近年来各地开展治理创新的重要举措，部分常规的公共服务由社会组织接手，既培育了社会组织，又减轻了街道和居委会的压力。按理说这项治理创新应该受到各方好评，但实际情况并非如此，往往是上级政府很赞同，社会组织很高兴，但基层社区不满意。一些社区两委认为，公共服务外包给社会组织，社会组织会截留管理成本，没有把钱都用在社区服务上。而且，社会组织只做外包的事务，不参与社区其他服务，改变了社区团队氛围，增加了很多矛盾。这种主体评价差异在基层治理中极为常见，会导致很多调查发现不稳定，换一个访谈对象，基层治理就呈现出截然不同的面貌。

　　再次是宣传导向替代实践表达。基层治理是当前各地基层政府的重要工作，伴随着绩效考核压力。所以，为了展示工作成效，基层治理的话语表达常常有很强的宣传导向。在宣传导向作用下，治理的理想状态有可能替代现状描述，优点被放大，缺点被掩盖。在调研中这种现象很常见，访谈所得到的话语表述多是宣传性的，政策和话语创新很多，但实践创新很难。宣传表述在基层工作中很常见，但对学术研究就是很大的难点，如果不加辨析就采用宣传话语作为经验材料，那么学术资料的信度会降低。

　　时间差异、主体差异、宣传导向是影响基层调研经验信度的主要原因，而且三方面因素还会相互叠加，共同影响。因此，虽然基层治理看似调查门槛不高，但因为整体信度偏低，所以实际资料获取难度很大。

　　运用多维方法提升调研中的经验信度

　　面对基层治理的上述问题，有三方面调研方法可以用来提升经验信度：参与式观察、追踪式调查、多维度资料。

　　第一是参与式观察，这是提升基层调查资料信度的基本方式。参与式观察，就是走进基层治理的真实场域，在实践的细节中观察基层治理的过程和成效。如前所述，基层治理的内容庞杂，各地做法多样，而且实践经验混合着宣传话语，其真实过程并不是简单地通过访谈、座谈就能了解。参与式观察，能够对基层治理的细节有立体理解，从而获取更真实的资料。例如，吴毅在《小镇喧嚣》中展示的就是一个经典的基层治理案例，其中的各种治理技术隐微而复杂，只有深度参与才能细致地观察到。如果只有一般性的座谈交流、资料查阅，不可能写出这样生动的作品。

　　第二是追踪式调查，这是从时间的跨度来增加基层调查的资料信度。基层治理研究不是新闻报道，无须过于注重及时性，相反应该保持一定的时间距离。关于基层的学术研究不应该在短期调研后就仓促成文，急于发表观点，而应该在追踪调查中多次观察，以提升资料的可信度和结论的稳健性。例如荣敬本、杨雪冬对“压力型体制”的研究，是基层治理领域的名作，其调查有较长的时间跨度，经验资料具有较高的信度。

　　第三是多维度资料，以多类型、多主体资料相互印证，提升经验材料的信度。基层治理的工作包罗万象，涉及的主体众多，呈现出的资料类型也多种多样。这既是调查难点，也是调查资源。例如，如果调查基层的公共服务，涉及的主体包括区县部门、镇街政府、社区两委、社区居民、社会组织等，每一个主体都有各自的信息侧面，也有不同的观点评价，都要调查到才能有全面的认识。同时，资料的类型也是多样的，访谈材料、政府文件、工作报告、统计数据、观察记录、视频材料、物理空间等，都是与基层治理相关的资料，只有搜集多类型的资料，相互印证，才能有较好的经验信度。

　　因此，基层治理的调查看似容易，实则困难，大多数研究连资料的信度要求都达不到，遑论研究价值。要提升基层治理的学术研究水平，首先需要重视资料的信度问题，再形成一套学术规范，提升该领域调研整体信度水平。参与式观察、追踪式调查、多维度资料是本文尝试提出的三种信度提升方法，主要来自笔者的实践经验。当然，囿于调查的时间和精力，大多数研究很难同时做到上述三方面，但作为一种方法规范，这三方面应该成为研究工作努力的方向。

　　（作者系南京大学社会学院教授）

城市快速变迁中的村落与人群

黄晓星

　　近三十年来，我国的城市化进程快速推进，城市区域和人口组成迅速变化，在城市建设中也伴随着城市中村落和人群的变化。十多年来，我们对不同的城中村及各种相关人群进行调研发现，城中村从空间结构到人口结构都有较大变化，在社区治理上也有较多调整。

　　城中村空间结构的三种规划类型

　　城镇化伴随着区域内原有村落的变迁，城中村的空间结构变化嵌入城市的变化之中。在城市发展到一定程度之后，原有的城市空间难以满足经济社会发展需求，则需通过城市更新等方式盘活低效利用的土地，提升土地效益。城中村的空间结构变化有以下三种类型。

　　第一种是自然发展而成的城市村落空间。随着城市的变迁，城中村往往配合周边的产业发展，成为劳动力的“蓄水池”。原有的城中村空间结构一直在发生变迁，如各类自建房、村集体物业等的建设等。这些自建房或集体物业要么成为小作坊和工厂，要么成为租金较低的住房或者宿舍。这类城中村的空间并未经过细致规划，容易造成村落建筑空间的失序。广州不同城中村的握手楼，厦门一些村落中交错的古厝和自建房，都体现了这些空间的失序。在一些大型城中村里，空间失序加大了治理的难度，导致“脏乱差”的情况出现，宜居水平大幅度降低。自然发展的城市村落需要通过原有空间的整治，解决“脏乱差”的问题。

　　第二种是经局部改造的城市村落空间。这一类城中村空间改造采取更为有机的方式，对村落中的局部区域进行拆除，对一些楼宇进行修缮，提升社区的宜居水平。2021年，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，此后城中村的改造基本上改变了原有的大规模拆除的方式。近期，我们在厦门市湖里区后坑社区调研。厦门是住建部城市更新行动第一批试点城市之一，而后坑社区是厦门市第一个城市更新的试点。该村落的更新采取了不同以往的方式：中部地块不涉及居民自建房，采取全部改造方式；其他区域自建房基本保留，但对于过密的楼宇采取点状拆除的方式，通过口袋公园等形式，提升社区空间的利用效率以及环境舒适程度。这种局部改造主要着眼于提升部分土地利用的有效性，以及改善社区环境，增加居住的舒适度。

　　第三种是经全盘改造的城市村落空间。为了进一步提升城市空间的有效利用，包括北京、广州、深圳在内的很多城市开始对城中村进行全盘改造。全盘改造有助于对土地进行更充分的盘活，重新布局村落的空间等。在广州，“三旧改造”通过拆除原有的城中村自建房，建成新的城市区域。广州市天河区猎德村的改造和后续一系列城中村的改造都是这种模式，改造后的社区转型为现代化的高层楼宇社区。

　　空间与社会互动影响城中村基层社区治理

　　自然发展的城市村落空间是城中村发展的自然结果，是局部改造和全盘改造的前在状态，后两种类型是针对第一种类型的改造。改造方案与城中村的经济社会变迁，尤其是人口状况的变化关系尤为密切。空间与社会的互构是城市社会变迁的动力，随着城市的整体发展，城中村成为容纳大量外来人口的空间，人口结构也越发复杂。在城中村整体变迁的情况下，人群也在发生变化，对社区治理形成了更多的挑战。

　　第一，城中村在自然发展过程中出现了类似于圈层的人口空间结构，本地村民居住在一个区域，外来人口可能又分布于不同区域之中。20世纪90年代，有些村落或社区形成了外来人口的集中居住区域，使本地人和外来人口相对区分开来。现阶段，更多的自建房修建之后，外来人口散居于城中村的不同区域。在某些城中村，来自某个省份或城市的人口比较集中，而呈现出“村中村”的状况，如在广州市白云区大源村中，江西人和广东信宜人各自聚居于不同区域，而被称为“江西村”和“信宜村”。这些人口的不同分布状况也导致在治理上的难度增加，譬如需求的不一致、公共空间卫生管理上的问题等。

　　第二，对于村落的局部改造一定程度上有助于提升社区的宜居水平，但由于改造行动触及村落中既有人群的利益诉求，不同群体对改造的态度也不同，基层治理需要做好协调工作。城市更新能够一定程度上提高房租，但也可能意味着原有租户的流失，这一过程同时影响到租户和房东。我们在厦门市调研时发现，在城中村的自建房中，原有的村民（房东）大部分不居住在其中，房屋出租的主要经营者为二房东，居住者（租户）为外来人口。局部的空间改造直接影响二房东及租户，改造行动需重点与二房东沟通。为了提升公寓和民宿的出租率，他们也会积极参与到改造之中。局部改造的村落要与不同的群体进行协商，更好地提升社区空间品质，满足不同人群的诉求。

　　第三，城中村空间的全盘改造某种意义上意味着村落的消失，原有村落的建筑空间被改造成现代化的社区，人群结构也由此更为多元。在改造之后，原有的村民可能集中或分散居住在几栋高层楼宇中，与以往的邻里关系也判然分明。原先的城中村是租金洼地，但改造的结果是租金提升，新住进来的人群也与原先的人群截然不同。譬如广州市猎德村和林和村在改造之后，成为房价和租金最高的区域之一，村民集中居住在其中一两栋楼，其他住户则以高租金的租户为主。对于这一类社区，推动改造的难度是非常大的，需要获得绝大多数村民的同意，也需要处理土地的产权归属以及转换的问题。改造后作为高层楼宇社区，则可能出现村民的不适应以及本地人口和外来人口的融合问题。

　　结合社区人群状况解决城中村治理问题

　　城中村要有序治理，首先需要了解城市变迁中不同人群的现状以及社区存在的相关问题，有的放矢地解决这些问题。

　　针对城中村在自然发展过程中出现的圈层化结构问题，将不同的人群吸收到治理体系中，拓展参与主体尤其重要。有序参与是解决基层治理问题的重要基础。在上文提及的广州市大源村中，针对江西人和广东信宜人分别聚集的现状，社区党委以党建为引领，从“江西村”“信宜村”“福建村”等不同群体推选出代表，参与到村落的公共事务中来，解决了之前难以管理的问题。

　　在局部改造的城中村社区中，城市更新的设计治理思路也纳入进来，形成一种参与式规划的社区营造方式。在改造中，充分梳理城中村社区与城市之间同呼吸、共命运的关系，通过更新改造，使其更好地融入城市发展中。充分考虑不同人群在社区中的状况，及其需求和利益诉求等。充分纳入村民、二房东、租户等不同主体的想法，共同参与到设计之中，也能避免出现与其他城市社区雷同的情况。

　　在全盘改造的城中村社区中，前期要兼顾不同村民及群体的诉求，考虑不同改造方式对村民的影响程度。在改造前，村民原有自建房能够出租，但改造之后，原有村民的生计会受到不同程度的影响，如何安置以及后续生计问题如何解决都是需要考虑的因素。原有的租户也需搬离，如果城中村大量改造完毕，这些租户可能需要承受高租金的困扰，甚至可能搬离该城市区域。在改造过程中要充分考虑到村民安置的要求，改造后则需要考虑回迁之后社区关系恢复、集体经济发展、村民生计维系等各方面因素。政府也需要同步考虑外来人口的安居需求，以保证劳动力的稳定性。

　　在城中村的改造及变迁过程中，应充分考虑城中村作为人民城市的一部分，原有的村民及其他不同主体作为重要治理主体的参与。这就需要将城市更新和城市变迁等作为一个社会工程，从社会联结的角度去讨论如何实现社会的有机更新及有效治理。这种有机更新和变迁不只是产业和空间的改变，而且是城市区域的全方位更新和转变，这就要求我们从空间和社会动力的角度去看待城市发展和城中村的变迁。

　　（作者系厦门大学社会与人类学院教授）