7月30日，习近平总书记主持中共中央政治局会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作，审议《整治形式主义为基层减负若干规定》。会议指出，形式主义、官僚主义是顽瘴痼疾，必须下大力气坚决纠治。基层是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，不能被形式主义、官僚主义束缚手脚。调查发现，基层负担既有社会变化带来的外在治理压力，也有基层治理体制机制存在的内部张力。负在表层，根在深层；负在形式，根在体制。基层减负是一个系统性问题，必须以系统思维统筹治理，构建基层减负的长效机制，变“压力基层”为“治理基层”。

　　外在表现 

　　基层位于国家政权的最低层级，是国家政权直接面对社会民众的治理层级。从基层所处的结构性位置来看，基层负担有以下两种类型表现。

　　内部行为负担是指上级条块与基层政府和自治组织在治理体制运转中做出不适应互动行为而产生的负担。这些互动行为发生于政府治理体系内部，主要包括以下内容。

　　一是报表负担。在当前体制下，由于权力上位、责任下移以及任务复杂性的共同作用，报表的报送和使用逐渐演变为上级过度依赖、下级避之不及的报表负担。主要表现为重复报。二是考核负担。在科层组织管理中，考核是上级获取信息以缓解信息不对称、激励下级执行任务并提升治理绩效的必要手段，一般遵循模糊与精细并存的考核逻辑。当前考核愈发强调量化管理，由模糊性考核向精细化、频密化考核转变，为处于“任务下位”的基层带来不小压力。主要表现为：指标细、多头考核。除了直接的上级考核督查以外，还有第三方考核以及条线部门考核督查；且同一事项还常常涉及省、市、县密集考核。主要表现为形式化、问责多。三是项目负担。项目制作为政府配置资源、落实任务的模式，在我国国家治理体系中发挥着重要作用，形塑了中央与地方政府之间的分级治理机制。然而，这一治理机制在“末梢”实践中却时常面临制度设置难题，给基层依托项目制渠道进行发展带来不小麻烦。主要表现为申请困难、统筹不足。

　　外部服务负担是指基层政府和自治组织在服务市场企业、社会公众过程中因力不胜任而产生的负担。导致不胜任行为的原因发生于行政组织体系外部，主要包括以下方面。

　　一是任务超载负担。随着我国发展理念从经济发展逐渐向社会发展转移，地方政府面临越来越多自上而下的“中心任务”的委托以及越来越复杂的社会任务要求。这一现象对处于“低治理权”的基层来说体现得尤为明显。二是属地派生负担。在正常属地工作职责之外，基层还常常面临一些以属地名义下派且基层无力解决的突发性、临时性任务，如信访、维稳、创文等。这些任务超出了乡村两级的属地职权，占用和消耗了乡镇完成常规任务的精力。三是社会回应负担。由于组织制度与技术使用的不匹配，技术赋能的同时也夹杂着“技术负能”。有村干部表示，12345热线开通后，由于诉求表达的成本几乎为零，不管大事小情，民众都习惯拨打12345热线求助。四是发展需求负担。动态的、复杂的、多变的社会问题给社会治理带来前所未有的挑战。首先是社会发展带来一些“新问题”。如数字金融风险、电信诈骗等，这些社会发展中产生的问题本身成为社会发展的负担。其次，群众治理和服务出现“新需求”。比如，村（居）民对子女教育、物业服务等要求越来越明显。这些新问题和新需求增加了基层工作的内容，也加重了“基层压力”。

　　压力型基层体制生成原因 

　　基层负担，负在表层，根在深层；负在形式，根在体制。其生成既有经济社会变化造成的客观原因，也有基层治理的体制性原因。

　　纵向行政层级间“任务下位”和“权力上位”的体制之虞。长期以来，我国纵向层级间的职责配置基本上维持着“职责同构”的特征，每一级政府都管理大体相同的事情，不同治理层级之间的“共同事权”带来的是不同治理层级间难以界分的“共同责任”。在“属地责任”机制下，“共同责任”在层层套叠的属地关系下往往演变成逐级下移的全面责任。县级职能部门“督查化”，成为下一级政府的监督考核部门。位于最末层级、权力最小、资源最少的乡镇（街道）、村（社区）等基层组织成为治理体系中最弱的“兜底层级”。

　　以“属地责任”规避“属事责任”的责任错位机制。以“守土有责”的属地形式明确基层政府和自治组织的责任，是推动任务有效执行的现实选择，但在压力型体制下，“属地责任”很容易成为上级部门向下推责的借口。比如，安全生产、信访治理、污染防治等每一项政府职能均需落实到最小属地单元，并通过目标管理制、排名通报、“一票否决”等制度压实属地责任，上级部门的“属事责任”转化为基层的“属地责任”。

　　考核指标导向下“项目”资源配置的异化机制。在项目制背景下，国家大量资金以“项目”和“专项”的方式下拨。但项目审批权在县一级，乡镇一级在项目统筹方面缺少权限，乡镇（街道）、村（社区）为了完成考核指标任务，只能想方设法地争取项目，而无法以“治理需求”为导向进行项目资源配置。

　　部门利益驱使下数据信息自我保护的隔离机制。跨部门政府数据共享对于促进协同治理、提升政府行政效率与服务水平具有重要意义。但从目前来看，各部门具有很强的数据信息自我保护意识，“信息孤岛”“数据烟囱”现象普遍存在，彼此间的信息系统壁垒明显，在系统平台、信息报表上各取所需、各自为政，对一些数据甚至连基础数据都不愿彼此汇聚共享。各个部门的数据采集和更新需求，向基层“要”是更方便的获得方式。由于部门众多且具有不同的工作需要，基层面临沉重的报材料负担。

　　基层压力治理方式 

　　基层减负是一项系统性工程，必须以系统性思维统筹治理，在治理结构、治理过程两方面共同发力，不断健全基层减负长效机制，实现系统可持续的减负绩效和治理模式。

　　以数据整合共享为抓手，减报表烦琐之负。一方面，通过“一张表”整合数据以减少重复报的负担。“一张表”是指在县乡村三级全面梳理各类填报事项，摸清基础数据和工作底数，以“一张基础数据总表”整合各部门派发至基层的“千张重复信息表”。如可依托数据局加强基础数据整合，对于需要更新填报的“动态信息”，通过数据端向各乡镇（街道）、村（社区）的信息员授权，实现动态更新。另一方面，通过“数据共享”减少多头报负担。发挥数据局对各级各类信息的统筹作用，促进跨层级、跨部门数据共享和流程优化，让数据多跑路、干部少跑腿，让基层干部摆脱各类APP、网站系统的填报负担，切实解决报表烦琐之负的问题。

　　以“三张清单”为抓手，减责任下卸之负。全面排查梳理县（市区）、乡镇（街道）、村（社区）各自职责内容，明确乡镇（街道）、村（社区）应该主要做哪些事项、协助做哪些事项以及不能做哪些事项，建立健全以“主责职能、协助职能和负面清单职能”为内容构成的职责体系，形成三级分类事项清单，明晰主责主体和协助主体，并同步建立清单事项准入机制，避免条线部门以“属地责任”规避“属事责任”，解决条线任务压力下移趋向，建立不同层级间人力、财力和权力相匹配的治理体系，着力解决责任下卸之负问题。

　　以“权责体系”为抓手，减考核形式之负。根据权责清单系统编制基层督查考核计划，优化考核指标，严格控制对乡镇（街道）、村（社区）的督查检查考核事项，控制总量、规范流程、优化频次，建立科学合理、简便易行的考核指标和激励体系。同时，简化考核督查方式，将定性考察与定量考核相结合，创新运用明察暗访、“四不两直”等方式，健全容错纠错和澄清正名机制，减少考核“走过场”“一刀切”，纠正只看数字成果而忽视实地实效的做法，切实解决考核形式之负。

　　以“体制建设”为抓手，减权能受限之负。以“两个统筹”厘清县乡职责关系。统筹权责关系，以权在哪责在哪厘清县乡主体责任、部门责任和属地责任。县作为一级完整政府，拥有域内经济发展的统筹规划权、公共服务的资源配置权、环境保护、治安维护的执法决策权，应承担主体责任。统筹资源配置，以事情在哪资源在哪充实乡镇履责能力。随着国家公共服务体系的扩大，乡镇所承担的公共事务越来越多。提升乡镇履责能力，一方面应以事权为原则，优化资源配置。如增加乡镇人员编制，提高乡镇财政支持等；另一方面，以事权为原则，赋予乡镇履责能力。如农村发展是乡域治理承担的主要事务，乡村振兴等项目资源的落地，应赋予乡镇相应的项目建议权。

　　（作者系华中师范大学中国农村研究院教授、华中师范大学中国农村研究院博士研究生）