随着京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈等区域战略深入实施，要素跨区域自由流动成为常态，与之相伴的是违法行为突破地域限制，呈现组织化、隐蔽化、链条化特点。在生态环境、市场监管、安全生产、交通运输、食品安全等领域，交界地带非法倾倒垃圾、跨流域水污染、危险货物跨区域运输、不合格食品跨区域流通等问题都具有明显的跨区域扩散性。在涉及对跨区域违法行为进行行政执法时，传统以行政区划为边界的属地化执法模式容易造成监管真空、重复执法、类案不同罚等结果，既影响执法公信力，也不利于统一市场秩序。无论是守护生态安全、保障民生权益，还是规范市场竞争、防范系统性风险，加强跨区域行政执法协作是提升治理效能、维护公共利益、建设全国统一大市场的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

　　跨区域行政执法

　　协作体制已基本形成

　　近年来，就跨区域行政执法协作，我国从国家层面的宏观指引到地方层面的具体落地，已形成法律奠基、政策引领、地方创新的多层次制度体系，为跨区域执法协作提供了相对明确的制度遵循与实践路径。

　　在法律规范层面，《行政处罚法》作为行政执法的基本法律，为跨区域协作提供了基础依据。该法在第22条确立违法行为发生地这一管辖原则的基础上，进一步确立了协商管辖及指定管辖制度，为处理管辖权争议提供了法律依据，也为线索移送、协助调查、结果互认等协作机制预留了制度空间。此外，《生态环境行政处罚办法》《市场监督管理行政处罚程序规定》等专门领域的部门规章，也对跨区域执法协作作出针对性规定，如生态环境领域明确跨区域污染案件的移送与协同处置要求，市场监管领域规范跨区域案件的协查与证据认定规则等。

　　在国家政策层面，近年来多项重要文件持续推动跨区域执法协作制度化。2023年国务院办公厅印发的《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》中明确提出健全跨区域执法协作机制，推动线索互联、标准互通、结果互认。同年，《国务院办公厅关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》进一步细化要求，针对跨区域监管缺位、管辖争议等问题，要求建立健全源头追溯、信息共享、线索移送、联合调查、执法联动、执法互认等机制，明确在食品安全、道路运输安全、知识产权保护、大气污染防治等重点领域推进跨区域监管协作，并鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等地区探索创新联合监管模式。

　　在地方层面，各区域结合一体化发展需求开展了大量实践探索。长三角生态绿色一体化发展示范区在全国率先推行跨区域类案参照、统一裁量基准等机制，有效解决同类行为不同处罚的问题；京津冀建立市场监管、应急管理、生态环境等领域全方位协作体系，实现线索移送、联合执法、证据互认的闭环运行；川渝高竹新区、湘鄂赣毗邻区域等也通过签署协作协议、建立联席会议制度、组建联合执法队伍等方式，推动跨区域执法从临时联动走向常态协同。这些实践既落实了国家顶层设计，又为全国范围内制度完善积累了经验。

　　制约跨区域行政执法

　　协作的核心难点

　　尽管制度框架初步形成、实践探索持续推进，但跨区域行政执法协作仍面临诸多现实困境，制约整体效能发挥。一是执法标准相对不统一，各地对同类跨区域违法行为的认定尺度、处罚幅度不尽一致，容易出现类案不同罚，影响执法公信力与协作衔接。二是执法信息未能有效联通，各地执法信息系统独立建设、标准不一，关键数据无法实时互通，一定程度上降低了案件查办效率。三是跨区域执法协作的程序性保障不足，异地协查、案件移送、联合办案等缺乏刚性流程约束，协作事项往往依赖协商沟通，制度化、规范化程度不高。

　　而在上述问题背后，行政区划壁垒与区域一体化治理之间的结构性矛盾，是制约跨区域行政执法协作的核心难点。我国行政执法长期以行政区划为基础，实行“属地管理、分级负责”，执法权限、资源配置、绩效考核均以行政辖区为单元，形成了清晰但又相对封闭的治理体系。一方面，行政区划带来权责分割，交界地带、流域上下游、运输线路沿线极易出现“看得见管不着、管得着看不见”的监管盲区，也容易引发管辖权争议与相互推诿。另一方面，地方利益导向催生隐性地方保护，部分地区为维护本地企业发展与考核政绩，对跨区域执法协作配合不够主动，对异地协查、证据调取、案件移送等也相对消极。这种由行政区划带来的治理碎片化问题贯穿于协作全过程，成为标准不统一、信息不互通、程序不衔接等一系列现实难题的深层根源。

　　破除行政区划壁垒

　　完善区域协同治理结构

　　推动跨区域行政执法协作提质增效，必须紧紧围绕破除行政区划壁垒、完善区域协同治理结构这一核心发力，通过系统性制度设计与实践推进，逐步消解行政边界带来的治理梗阻。

　　破除行政区划壁垒，首先要从管辖规则上做出务实调整，弱化属地边界对执法的刚性限制。当前，长三角生态绿色一体化发展示范区、张江长三角科技城等重点区域已探索明确“主行为地牵头、关联地协助”原则，组建联合执法队实行并案处置，在减少管辖权争议上取得实效。但这些实践尚未形成可复制的统一规则，多数地区尚未明确牵头主体认定标准，非重点区域仍固守传统属地管理模式，导致管辖权争议频发、执法权属不明的情况依然存在。因此，需在制度层面清晰界定主行为地的主导权和关联地的协助义务，明确链条化违法行为并案处置流程，细化重点区域执法授权委托程序，总结成熟经验向全国推广，让执法权突破行政边界束缚，从源头理顺跨区域执法权责。

　　在此基础上，需进一步健全区域统筹协调机制，改变以往以联席会议、合作协议为主的柔性协作模式，在重点城市群、流域、经济圈设立实体化、常态化的区域执法协调机构，赋予其统筹调度、争议裁决、督促落实的明确职权，对拒不配合、推诿拖延的地区进行通报督办，推动跨区域执法协作从自愿协商转向制度刚性，确保协作事项落地见效。例如舟山市组建实体化的两栖执法研判中心，统筹公安、港航、海事等多部门执法力量，建立海陆执法联动、应急事件联处等四联管控机制，“一支队伍管执法”有效破解了涉海领域多头治海的难题。

　　管辖规则与协调机制的完善，还需要配套的考核与责任体系作为支撑，因此必须重构绩效考核与责任分担机制，扭转地方本位导向，将跨区域执法协作成效、区域共治成果、交界区域治理水平等纳入地方政府和执法部门的综合评价体系。弱化单一辖区内的处罚数量、办案指标等传统考核，强化区域整体安全、市场秩序、生态环境等协同成效，从激励机制上引导地方政府和执法部门跳出各自为政的思维定式，主动转向协同共治。考核导向的转变，最终要落实到执法资源的统筹配置上，需打破以行政区划为单元的资源分配模式，推动区域内执法力量、装备、经费、监测点位等资源共建共享，在交界地区设立联合执法站点和流动执法队伍，实现人员统一调度、线索统一研判、行动统一组织，真正形成跨区域监管合力。

　　与此同时，要强化区域协同的制度供给，以相对统一的规则消解技术壁垒，推动重点区域在执法事项、裁量基准、证据规则、程序规范上逐步统一，通过协同立法、共同指引、案例参照等方式实现同一尺度，从规则层面减少因行政区划差异带来的执法冲突，为跨区域协作奠定制度基础。例如沪苏浙皖四地联合印发《长江三角洲区域生态环境行政处罚裁量规则》，确定量化标准，明确减免幅度，破解了类案不同罚的难题。同时，长三角生态绿色一体化发展示范区通过联合发布典型案例、建立“类案参照”机制，也推动三地在工业企业违法排污、固体废物非法倾倒等领域实现执法标准统一。

　　唯有通过这样层层递进、环环相扣的推进路径，才能从根本上缓解行政区划与区域治理的结构性矛盾，真正实现高效、规范、公正的跨区域行政执法协作，为全国统一大市场建设和区域高质量发展提供坚实执法保障。

　　（作者系复旦大学法学院教授）