众所周知，长期以来我国地方政府为了获取政绩而采取各种经济促进行为，如运用各种政策优惠招商引资、争夺项目资源等，虽然在特定历史时期推动了经济快速增长，但也导致了市场分割、恶性竞争和资源错配，成为阻碍全国统一大市场建设的“卡点”与“堵点”。随着2024年《公平竞争审查条例》的实施及国家相关政策的不断深化，传统的地方政府经济促进行为面临根本性转变，各种政策洼地式招商模式难以为继，于是各地纷纷转向“基金招商”新模式。然而，若不能从根本上转变政府职能与竞争逻辑，基金招商恐将从“政策内卷”演变为“资本内卷”，继续阻碍统一大市场的形成。

　　从政策洼地到“资本内卷”

　　过去，地方政府招商引资主要依靠土地、税收等优惠政策的直接补贴。这种模式不仅造成财政收入流失、加剧地方债务风险，更通过设置隐性壁垒阻碍了要素的自由流动，破坏了公平竞争的市场秩序。随着《公平竞争审查条例》的落地，无依据的税收优惠、差异化补贴等行为被明令禁止，传统招商模式宣告终结。 

　　在此背景下，各地“基金招商”模式迅速崛起。地方政府通过设立产业引导基金，以股权投资方式吸引优质项目落地。表面上看，这是一种市场化、合规化的转型，将一次性补贴转化为可循环的资本投入。然而，深入剖析发现，部分地方的基金招商并未改变“增长锦标赛”下的竞争本质。一些地方政府将基金视为新的补贴工具，通过高额返投比例、对赌协议等隐性条款，变相锁定企业落户。这种“以投代补”的做法，实质上是将“政策内卷”包装成了“资本内卷”。 

　　这种演变带来了新的风险。一是加剧区域发展不平衡。发达地区资金雄厚，能撬动更多社会资本，而欠发达地区在资本比拼中处于劣势，可能导致强者恒强的马太效应。二是诱发产业同质化。各地基金盲目追逐新能源、电动车、半导体等热门赛道，缺乏因地制宜的差异化布局，导致重复建设和产能过剩。三是增加财政隐性债务风险。部分基金暗含兜底条款，一旦项目失败，财政资金将面临巨大损失。若不加以规范，基金招商可能成为建设全国统一大市场的新一轮障碍，使市场分割从行政壁垒转向资本壁垒。

　　制度结构、能力结构、时间结构三重约束

　　为何地方政府难以直接进入理想的“制度—服务—生态”招商模式，而选择了基金招商这一过渡性路径？这背后是制度结构、能力结构、时间结构的三重约束在共同作用。 

　　首先，制度结构的路径依赖。在现行的央地关系和考核体制下，经济增长仍是地方官员政绩考核的核心指标。虽然直接补贴被禁，但扩大税基、拉动GDP的压力未减。基金招商作为一种合规的变通手段，既能满足考核要求，又能规避审计风险，自然成为地方政府的理性选择。 

　　其次，能力结构的短板。长期以来，地方政府积累了深厚的项目谈判和政策让利经验，但在产业研究、生态构建、场景运营等服务型能力上相对欠缺。基金招商的操作流程与传统的谈判模式高度相似，学习成本低；而构建优质的营商环境和产业生态，则需要长期的制度创新和专业化队伍，这对许多地方政府而言尚需时日。 

　　最后，时间结构的错配。地方主官任期较短，往往追求短平快的政绩。基金招商能在两三年内实现项目落地和产值统计，符合任期考核节奏；而制度、服务、生态的招商模式建设周期长、见效慢，难以在任期内显性化。这种期限错配，使得地方政府更倾向于选择能快速出政绩的基金招商。 

　　因此，基金招商是地方政府行为在现有约束条件下的次优选择和现实妥协。要真正打破这一僵局，必须同步推进包括地方政府职能改革在内的深层次的体制机制改革。

　　迈向“制度—服务—生态”的过渡之策

　　面对基金招商的潜在风险与“去招商化”的改革要求，现阶段完全否定基金作用并不现实。正确的路径是在承认其过渡性功能的基础上，通过“宏观统一尺度、微观去风险化、全程优化服务”的组合拳，引导地方政府逐步走向“制度—服务—生态”的高质量招商模式。

　　第一，宏观上统一规范政府行为尺度。中央政府应加快制定全国统一的地方招商引资行为清单，明确“鼓励什么、禁止什么”。一方面，建立正面鼓励清单。鼓励地方政府在提升行政效能、优化要素保障、完善产业配套等方面展开竞争。例如，承诺缩短审批时限、提供人才公寓、搭建公共技术平台等，将竞争焦点从给钱给地转向给服务给环境。另一方面，严守负面禁止清单。严禁任何形式的零地价、违规税收返还，严禁以降低环保、安全标准作为招商筹码，严禁设置歧视性市场准入条件。通过统一的行为尺度，破除地方保护主义，营造公平透明的市场环境。 

　　第二，基金招商项目去风险化。针对基金招商中的财政风险和道德风险，必须建立严格的风控机制。一是硬约束出资边界。规定财政出资比例上限，严禁财政资金承担最终风险或变相兜底，防止“先亏政府”现象出现。二是实行“双钥匙”决策。引入外部专家和专业机构，政府仅拥有一票否决权而无拍板权，杜绝行政干预和盲目投资。三是严禁隐性兜底。全面清理明股实债、远期回购等违规条款，建立风险准备金制度，实现单项目不追补、总额可控。四是畅通退出渠道。强制在基金合同中约定S基金转让等多通道退出机制，避免资金沉淀。通过这些措施，让政府基金回归“引导社会资本、支持战略产业”的本源，而非沦为招商套利的工具。 

　　第三，建设项目全生命周期服务链。招商的最终竞争力在于生态。地方政府可以借鉴江苏苏州、浙江诸暨等地经验，将工作重心从前期引进转向全程服务。构建“一个项目、一名专员、一抓到底”的服务机制，推行“拿地即开工”、并联审批、容缺受理等创新举措。利用数字化手段，建立项目全生命周期管理系统，实时解决企业在落地、建设、投产过程中的痛点难点。通过系统化、制度化、数字化的服务，降低企业制度性交易成本，让企业因服务好、环境优而留得住、长得大。这才是建设全国统一大市场背景下，地方政府应有的核心竞争力。 

　　推进全国统一大市场建设，是政府一场深刻的自我革命。从“政策招商”到“基金招商”，再到最终的“制度—服务—生态”招商，不仅是政府行为模式的迭代，更是政府职能的根本转变。唯有打破“内卷式”竞争的路径依赖，统一规范政府行为尺度，防范资本风险，深耕服务生态，地方政府才能真正成为统一大市场的建设者而非分割者。只有这样，才能激发出中国经济高质量发展的澎湃动力，为全国统一大市场建设奠定坚实的制度基础。 

　　（作者系南京大学长江产业发展研究院常务院长、教授）