近年来，全国各地自然气候灾害频发，对我国农业生产稳定性造成极大影响。2025年中央农村工作会议强调，要“强化气象监测预报预警，增强农业防灾减灾能力”。政策性农业保险作为由政府通过保费补贴推广的农业风险补偿措施，对增强农业减灾防灾能力、保护农民种粮积极性具有重要作用，但实施效果仍需深入调研。2024年8月到11月，笔者在华北Q市Y镇对玉米完全成本保险实施情况进行了专题调研，发现部分地区玉米遭遇涝灾绝产后，农民获得的保险赔付未达预期。本文以Y镇玉米完全成本保险为例，通过考察投保动员与赔付过程，揭示政策性农业保险“难保”的内在机制，进而提出针对性优化建议。

　　“难保”的政策性农业保险

　　2024年，Y镇所在的Q市政府联合财政局、农业农村局等六部门印发了《政策性农业保险实施方案（2024—2026）》，试点推广包括小麦种植保险、小麦完全成本保险、玉米完全成本保险在内的17个政策性农业保险险种。为减轻农民负担，各级政府提供了高额保费补贴。例如，玉米完全成本保险保费为每亩40元，农民仅需支付4元。为激励基层政府推广保险，县、市政府还制定了考核指标，要求各镇参保率不低于80%。

　　然而，政策性农业保险的实施效果却与政策初衷存在差距。2024年8月，我们在Y镇调研时，适逢当地遭遇涝灾，玉米种植户受灾明显，但保险赔付未达到农户预期。农户李大哥的60亩玉米几乎绝产，他原本期望保险公司至少能赔付每亩约600元的成本，但仅获得每亩133元的赔偿，远低于实际损失。李大哥对此不满，并向监管机构投诉。但保险公司以“赔付压力过大”为由拒绝提高赔偿标准。同样，林大哥的30亩玉米也几乎绝产，但他仅获得每亩88元的赔付。与李大哥不同，林大哥认为“只交了4块钱保费，却拿到88元赔偿，已经赚了”。他并不知道，政府每亩给予的36元保费补贴。这一现象反映出政策性农业保险在基层的实践困境：尽管政府投入大量补贴力图保障农民种粮积极性，并设定高参保率目标，但保险赔付标准与农户实际损失存在脱节，导致政策性农业保险实施效果大打折扣。

　　发展政策性农业保险的难点

　　保险公司为何能够不按照合同履行赔付呢？农户又为何没有形成对保险公司的有效谈判和制约呢？“难保”问题的答案或许藏在政策性农业保险市场结构、运作方式和赔付治理的过程中。

　　首先，政策性农业保险市场具有非竞争性。我们在Y镇调研发现，地市级农业农村局通过统一招标确定承保机构，并将中标保险公司分配到各乡镇，签订为期3年的服务合同。较长的服务合同期可以保障保险公司在承保周期内的收支平衡，提升其承保积极性，但也导致保险公司在实际理赔中存在垄断。虽然为防范保险公司与村级组织合谋骗保的风险，保险公司在一个乡镇的服务期限被限制在两个合同期以内（最长6年）。但在服务期内，农户只能投保由政府指定的保险公司，即使赔付不到位，也无权自主更换。由政府主导的分配模式，使基层政策性农业保险市场呈现非竞争性，农户无法依照赔付质量对保险公司进行逆向选择。

　　其次，政策性农业保险实施中的信息不对称。农业农村局将投保任务下达至乡镇农办后，农办难以直接对接全镇农户，仅向村会计简单传达投保金额和公司信息，既未详细解释保险条款，也未说明赔付标准。保险公司也仅提供集体电子保单，未向农户发放保险合同，导致农户对保险政策认知严重不足。村会计多通过微信群和大喇叭催缴保费，并不进行保险政策解读。由于农户自付比例低，多数人只关注自己支出的少量保费，并不了解政府对政策性农业保险的补贴。当出现理赔纠纷时，仅少数种粮大户会提出抗议，他们多通过个人渠道了解保险政策内容。多数小农户因自支保费较少选择默认，认为“有得赔，总比没有强”。保险政策传达机制的深层缺陷导致多数农户因不了解农业保险的补贴和赔付政策，不易形成维权意识。

　　最后，乡镇政府在理赔纠纷治理中的权责不对等。出现理赔纠纷时，部分种粮大户认为是基层政府不作为，并通过热线投诉乡镇政府。案件按属地原则转至乡镇处理，但因合同签订权在市级农业农村局，乡镇对纠纷缺乏治理权，既无权撤换保险公司，也难以突破合同条款约束。乡镇为减少热线回访压力，将投诉热线转到涉事保险公司，由其业务员与农户协商处理。保险公司原本作为被投诉者，在乡镇热线回访压力下，成为赔付纠纷的治理主体，形成“运动员兼任裁判员”的治理悖论。基层政府在理赔纠纷治理中的权责失衡，不仅导致保险公司赔付过程缺乏有效监管，也让政府补贴的政策效益大打折扣，有悖于政策初衷。

　　政策性农业保险的优化路径

　　如何解决政策性农业保险的“难保”问题呢？笔者认为可以从保险服务机制建设入手进行结构性优化。

　　首先，应推动农业保险市场化改革，适度开放保险市场。具体可从三方面着手：一是缩短合同期限，引入更多市场主体，构建竞争性市场环境；二是改革补贴发放机制，将保费补贴暂存农户账户，待其自主选择保险公司并签订合同后，经审核再拨付至保险公司；三是优化投保流程，要求保险公司业务员进村入户，通过现场宣讲、个体签约等方式，确保农户充分了解保险条款。这些措施既能保障农户选择权，又可减少信息不对称，提升农业保险实施效果。

　　其次，应增强乡镇政府对农业保险公司的监督管理权。乡镇政府作为最贴近农户的行政层级，应当被赋予对保险公司的监管权限：一是将农业保险公司的招投标权限适度下放，由乡镇政府统筹选择服务主体；二是乡镇政府需重点监督保险政策宣传落实情况，并对保险合同、电子保单等文件进行规范化审核；三是建立服务质量评价机制，对服务不达标的保险公司，乡镇政府应有权及时予以清退。通过赋予乡镇政府完整的监管权，可以有效提升政策性农业保险的服务质量。

　　最后，应建立健全以农户评价为核心的农业保险服务反馈机制。第一，构建服务评价体系，由乡镇政府组织农户对保险公司进行满意度测评，将理赔时效、服务态度等指标纳入考核范围。第二，实施优胜劣汰制度，对连续两年农户满意度低的保险公司，取消其承保资格。第三，强化评价结果运用，将服务评价作为新一轮招标的核心指标。此外，还应完善灾后协同机制，在灾害发生后3个工作日内，由乡镇政府牵头成立农技人员、保险专员和村民代表组成的联合查勘小组，让定损过程公开透明。同时，设立专门的理赔咨询窗口，及时解答农户疑问，以形成服务闭环。

　　（本文系国家社科基金青年项目“乡村振兴背景下小农户融入现代农业经营体系的实践路径研究”（22CSH036）阶段性成果）