2025年我国政府工作报告，首次将“零基预算改革”写入其中。作为深化财税体制改革、健全预算制度的重要内容，将深化零基预算改革纳入进一步全面深化改革总盘子，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对财政工作、现代财政体制构建的高度重视、深远考量和战略谋划。

　　零基预算的本质及由来

　　零基预算是一种从零配置预算资金的预算编制方式，其核心是对所有支出“从零审视”，并按项目重要性和优先级排序配置资源。与“基数+增量”预算编制方式不同，零基预算不依赖历史预算基数，而是立足国家战略需要，依据新预算周期项目实际资金需求来确定优先顺序与支出标准。支出审查是零基预算的重要流程，基于对基线支出的系统审查制定节约措施（包括战略节约和效率节约），确保项目支出符合优先级排序，实现国家战略目标。零基预算的实施包括识别组织内可以分析和决策的“决策单元”、确定描述决策单元目的和成本效益等内容的“决策包”、评估并排序所有决策包以提出预算请求、编制反映批准决策包的详细运营预算等关键步骤。

　　零基预算并不是政府预算的最初形式，而是改革发展的必然结果。回溯历史，零基预算的推行源于对传统预算模式弊端的改革需求与现实财政压力的双重驱动。放眼当下，推行零基预算改革源于多重现实因素。第一，我国财政收支矛盾加剧，传统“基数+增长”的预算编制模式难以适应财政收支差额扩大的趋势，优化财政资源配置需求迫切。第二，支出结构固化问题突出，专项转移支付占比高且存在“碎片化”现象，资金统筹难度大，制约重点领域财力保障能力。第三，债务风险持续累积，化解地方政府债务风险任重道远，迫切需要通过实施零基预算改革来提升地方财政的可持续性。第四，国家治理现代化对财政管理提出更高要求，传统预算编制模式难以满足精准化、动态化治理需求，须以零基预算改革来提升财政治理水平。

　　零基预算改革实践历程

　　我国零基预算改革过程深刻体现了国家治理体系和治理能力现代化的内在机理，大致可分为三个阶段。

　　1993—2013年为试点探索阶段：我国首次提出零基预算可追溯至1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的“改进预算编制方法，推行零基预算”。2000年开展中央部门预算改革，2007年《政府收支分类改革方案》进一步规范项目支出管理，但由于受到分税制带来的财政分权制约，这一时期的改革仅停留在技术层面。

　　2014—2021年为理念推广阶段：2014年修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）确立“全口径预算管理”“跨年度预算平衡机制”和“花钱必问效”的理念，推动零基预算与绩效管理密切结合，为零基预算改革奠定了法律基础。2021年，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出要“打破支出固化僵化格局”，把零基预算上升到制度层面，这标志着预算改革由局部试点迈向系统重构。

　　2022年至今为全面推开阶段：近年来，党中央高度重视零基预算改革的进展。江苏、浙江、湖南、吉林、宁夏、内蒙古等地密集发布深化零基预算改革方案，均提出2025年起，编制预算时在全省（区）或部分地区实行零基预算编制。2024年中央经济工作会议后，中央财办有关负责同志提出“明年要在零基预算改革、部分品目消费税征收环节后移等方面争取新突破”。2025年政府工作报告明确提出“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”。目前的零基预算改革直击“护盘子、守基数、争资金”等难题，调整支出政策。

　　我国地方政府零基预算改革呈现多样化的特征，既体现中央政策导向，又深度融合区域发展需求。综合来看，各地的零基预算改革有以下特点：一是注重改革举措的落地，如广州市、湖南省将改革纳入党委、政府重点工作；二是抓牢技术，珠海市、甘肃省等地依托预算管理一体化系统，对项目实施全方位追踪管理；三是抓实绩效，珠海市、安徽省等地将绩效评价结果应用到预算中，形成“低效无效资金只减不增”的刚性机制。当然，共性的难题也是存在的，比如部门协同难、基层专业力量不足等。

　　深化零基预算改革的现实挑战

　　从预算制度层面看，分税制框架下中央与地方事权财权的划分模式导致地方财政对转移支付高度依赖，而《预算法》及其实施条例中关于转移支付配套资金的规定，客观上强化了对地方预算的刚性约束；教育、科技等领域的法定支出挂钩机制固化了支出结构，与零基预算“以事定钱”的动态调整逻辑形成制度性冲突。国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中明确提出“打破支出固化僵化格局”，但传统“基数+增长”的预算编制模式所形成的部门利益惯性，使得预算评审中的“路径依赖”问题难以根本解决。

　　部分领域由于支出标准模糊，影响了零基预算的有效实施。比如，虽然有些地方财政部门在相关的“项目支出标准体系建设规划”中提出要进行分类分档项目支出标准体系建设，但实践中部分领域仍停留在靠主观经验估算的阶段，不利于准确编制预算。财政部门虽然推行了财政云等信息化项目管理平台，但目前大数据共享与业务协同应用等战略目标仍未充分实现，市县以上层面的数据集成共享程度和纵向横向领域的部门协作水平仍然有待提高，不利于预算执行监控和动态调整。

　　预算绩效管理在制度设计与运行效率之间仍然存在协同障碍。早在2018年党中央、国务院就已提出了预算绩效的“事前评估—事中监控—事后应用”全流程闭环架构，而现实应用中“事前评价”指标设置对长远性、成本效益等侧重不足，“事后应用”评价结果与预算分配结合也缺乏约束力，导致“重评价、轻运用”的问题时有发生。同时，零基预算改革所需的跨部门协同治理机制尚未成熟，部门间数据壁垒、权责划分模糊等问题，导致零基预算改革要付出较高的成本。这些都是预算绩效管理“供给侧”的制度设计、技术赋能与改革观念之间的协调问题，需要财税体制改革、法治建设、治理能力等方面的全面优化。

　　持续深化零基预算改革

　　全面建成社会主义现代化强国的目标昭示全面深化改革唯有迈步向前、不畏艰难险阻才能取得丰硕成果。深化零基预算改革的压力最终将转化为扎实做好各项工作的动力，必须持续深化零基预算改革。

　　一是做好深化零基预算改革相关的制度、机制、技术、观念的顶层设计。以体制机制设计打基础，加强制度建设，建立规范合理的支出定额标准——项目预算编排要素、支出范围、申请环节统一标准，并根据经济发展、财政发展状况进行适时调整。这是为从“零”开始编制预算的合理性提供量化的规范支撑。同时，要以绩效为导向管理，通过大数据手段实现支出全生命周期评价体系构建，将预算投入与绩效联系起来。这样才可能在事先绩效、事中监督、事后评价各环节中实现“预算—绩效”关系的完整链条闭环。

　　二是创新协同治理机制。探索以财政部门为主导搭建“政策—项目—资金”联动平台，打破部门条块分割。通过跨部门协作专班、竞争性分配机制明确资源配置优先级，增强预算统筹能力。同时，推进数字化建设，依托预算管理一体化系统实现项目全生命周期数字化监管，提升支出审查效率和透明度，为零基预算改革提供技术支撑。

　　三是培植改革内生动力。加大专业培训力度，培养预算专家，增强各级管理人员零基预算观念认同。逐步建立激励相容机制，把绩效结果与部门预算紧密结合起来，提高主动参与零基预算改革的积极性。从“制度立标、绩效导向、协同破题、数字提能、理念夯基”的多维路径上打造契合高质量发展的现代预算管理模式。

　　（本文系中国社会科学院重大创新项目“深化财税体制改革的重大问题研究”（2024YZD007）阶段性成果）

　　（执笔人：何德旭、何代欣）