低空经济是在3000米低空空域内，以民用航空器（包括有人驾驶和无人驾驶）为主体，以客运、物流、观光等多场景低空飞行活动为基础的综合性新经济形态。2021年2月，中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》中首次使用“低空经济”概念，2024年国务院政府工作报告将低空经济作为“新增长引擎”之一，党的二十届三中全会强调“发展通用航空和低空经济”，2025年国务院政府工作报告提出“推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展”。低空经济高质量发展对于中国式现代化意义重大，离不开法治保障护航。

　　国家法是基础性保障

　　低空经济是代表新质生产力的新经济形态，法治为其保驾护航依托的基础性法规范是国家法。传统国家法具有依托国家强制力保障实施的刚硬特征，被称为硬法。目前，我国没有规范低空经济的专门性法律。以《民用航空法》为基础，以《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用航空器国籍登记条例》《民用航空安全保卫条例》《通用航空飞行管制条例》《民用航空器权利登记条例》等行政法规、《重庆市民用航空条例》《深圳经济特区低空经济产业促进条例》等地方性法规以及交通运输部《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》等规章为主干形成的国家法规范体系，为低空经济发展奠定了基础性规范依据。

　　国家法在低空经济发展中发挥着引领、规范和保障作用。首先，国家法为低空经济参与者的行为划定规则框架，引领低空经济高质量发展。比如《民用航空法》规定了民用航空器的国籍、权利、适航管理、航空人员、空中航行和公共航空运输等问题，为低空经济发展解决了根本载体问题，引领低空经济在法治轨道上发展。其次，国家法以其高于政策和其他社会规范的稳定性为低空经济参与者的行为提供稳定规则依据。比如2023年国务院和中央军委联合制定的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》为无人驾驶航空器的操控员管理和飞行活动管理提供了依据，从主体维度规范低空经济发展。最后，国家法基于其规则稳定性，为低空经济参与者安排其行为提供稳定预期，保障低空经济高质量发展。比如2011年国务院修订的《民用航空安全保卫条例》对民用机场和民用航空营运的安全保卫问题作了专门规定，为低空经济提供了安全保障。

　　软法是辅助性保障

　　软法是与硬法相对的概念，指由一定共同体创制并反映该共同体公共意志，依靠共同体的公共强制、柔性激励手段、自律机制等保障实施，以权利义务为主要内容的行为规范的总称。软法不具有以国家强制力为后盾的刚性约束力，但对其调整对象具有事实上的约束力。

　　相较于传统经济来说，低空经济目前还处在探索阶段，发展目标和措施具有更多的灵活性，通过各种软法规范为其提供法治保障具有现实意义。与低空经济发展相关的软法主要包括三种规范：一是国务院及其部委和地方政府制定的有关低空经济发展的规划、指导意见和实施方案等，比如《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》，中国民航局《低空飞行服务保障体系建设总体方案》，工业和信息化部联合科技部、财政部、中国民航局印发的《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》，以及《深圳市低空经济产业创新发展实施方案（2022—2025年）》等；二是党的组织创制的有关党领导和支持经济发展的党内法规，比如《地方党政领导干部安全生产责任制规定》；三是各类社会组织创制的有关低空经济发展的行业规范和章程，目前这类软法规范较为欠缺。

　　完善软硬法并举的法规范体系

　　完善软硬法并举的法规范体系，是保障低空经济高质量发展的必然要求。目前，以《民用航空法》为基础、以有关行政法规、地方性法规和规章为主干的国家法规范体系，为低空经济高质量发展初步奠定了规则基础。但着眼于低空经济长远发展需要，我国有必要坚持低空飞行安全和低空产业发展相平衡的原则，在国家层面制定《低空经济促进法》，统一低空飞行治理目标、机制和尺度，整合规定低空经济发展相关的基础设施、空域管理、飞行器和飞行活动管理、运营服务和安全保障、行业竞争和产业扶持等核心事项，统筹低空经济发展中的各种社会力量，为低空经济发展划定根本性规则框架，稳定低空经济参与者的行为预期，为低空经济高质量发展提供长远保障。

　　在软法方面，目前国务院及其部委和地方政府制定的有关低空经济发展的规划、指导意见和实施方案等对推动低空经济的基础探索和初步发展提供了重要指引。但关于党领导和支持低空经济发展的党内法规，以及各类社会组织创制的低空经济相关行业规范和行业标准等较为欠缺。因此，可总结党领导低空经济发展的经验，适时制定有关党内法规；要加强有关低空经济的行业规范、行业标准等软法制度建设，夯实低空经济高质量发展的软法基础。对于新兴行业来说，行业规范和行业标准对其的引领、规范和保障有独特价值和意义。比如，eVTOL（electric Vertical Take-off and Landing，电动垂直起降飞行器）是低空经济的重要载体，相较于普通无人驾驶通用航空器来说，具有电动化、智能化、成本低、噪声低、续航里程低等特点。尽管目前多省份已有对该新型飞行器的政策支持，但我国尚未制定对其单独适用的独特标准体系。建议将来eVTOL成立行业协会，制定有关该新型航空器的行业规范和行业标准，以软法形态引领、规范和保障低空经济高质量发展。

　　打造刚柔并济的治理模式

　　与软硬法并举的法规范体系相匹配，我国应打造刚柔并济的低空经济治理模式。将以国家法为基础的刚性治理和以党内法规、政府发展规划、指导意见、实施方案、行业规范、行业标准等为基础的柔性治理相结合。在坚持党的领导下，依据宪法、法律和相关党内法规，全面平衡政府和市场的关系。确保政府依法履行监管职责的同时，发挥企业等经营主体在技术和信息安全保障等方面的优势。引导行业协会依据软法开展行业自治，推动新闻媒体和社会公众积极参与监督评价。要坚持软硬法协同发力，发挥政府监管、市场自律、行业自治和社会监督的协同效应，凝聚多方力量共同为低空经济高质量发展保驾护航。

　　（作者系烟台大学法学院副教授）