党的二十届三中全会明确提出“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制”。养老服务是事关老年人安享晚年的民生福祉事业，而健全和完善养老服务法治体系则是保障养老服务高质量供给的必要条件。全国人大常委会2023年公布的《十四届全国人大常委会立法规划》中，《养老服务法》作为第二类项目被列为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。加快研究和制定养老服务法，是当前立法工作的重要任务。

　　养老服务立法的迫切性

　　社会人口老龄化程度不断加深。民政部和全国老龄办于2024年10月发布的《2023年度国家老龄事业发展公报》显示，我国已经正式迈入中度老龄化社会，我国65周岁及以上老年人口抚养比已高达22.5%。为此，党和政府将“积极应对人口老龄化”作为一项长期战略，并印发《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》等政策文件，聚焦老年人的养老服务需求。

　　养老服务需求日益多元化。一方面，近3亿的老年人口中，除一般老年群体之外，还存在失能失智、孤寡、残疾、高龄老年人等具有特殊养老服务需求的群体。另一方面，“养老服务”本身也是多样化发展的，不仅包括居家养老、社区养老以及机构养老等类型，还存在医养康养相结合等方式，不但要为老年人提供生活照料和医疗护理，还要关注其精神慰藉需求。

　　促进养老服务产业健康发展。我国养老服务体系不但具有民生保障属性，还能够以产业形式作为“银发经济”的重要组成部分。养老服务既具有养老功能，也具有经济功能。前者要求养老服务在保障质量的基础上，还要关注服务的可及性、可负担性和可持续性；后者则允许养老服务机构参与市场竞争并寻求营利。因此，要从法律层面为养老服务产业设计养老功能和经济功能平衡的方案。

　　养老服务领域立法现状

　　目前，我国并未就养老服务进行全国性立法，顶层制度设计主要依靠党中央和国务院发布的政策性文件。在此基础上，各省（市、自治区）结合本地特点积极开展养老服务立法。2014年12月天津市出台的《天津市养老服务促进条例》，是我国最早的养老服务地方立法。2015年1月，浙江和北京相继颁布《浙江省社会养老服务促进条例》《北京市居家养老服务条例》。此后，地方养老服务立法数量逐年增多。截至2025年3月底，我国已有超过20个省（市、自治区）以地方性法规的形式就养老服务领域开展了立法。总体来看，全国各地已对开展养老服务立法的必要性形成共识，并且已通过实践积累了诸多经验。

　　以地方立法为主的治理模式虽然具有“因地制宜”的优势，但却存在固有弊端。一方面，各省（市）养老服务立法中的有益经验难以推广至本省以外的地区，这会导致各地老年人所能享受的养老服务机会和质量不同，有悖于法律的公平原则。另一方面，各地对养老服务中不同主体的权利义务等基础法律问题存在分歧。譬如，《海南省养老服务条例》规定“养老服务应当坚持政府主导、社会参与、家庭尽责……的原则”，而《福建省养老服务条例》中则没有“家庭尽责”的要求，但增加了“全民行动”的规定。此外，各地的不同规定还可能会对养老服务机构的跨地区经营造成制度性障碍。如《上海市养老服务条例》和《海南省养老服务条例》中有关“养老服务机构”的界定存在明显不同之处。

　　养老服务法的属性和原则

　　养老服务是一项社会福利事业，养老服务法具有社会法属性。养老服务法以实现社会公平为目标，以解决老年人的社会性养老服务问题为导向，是我国社会法体系的重要组成部分。在立法时，需要将养老服务法置于社会法的体系内进行统筹考量，遵循社会法的相关法理，处理好养老服务法中所涉及的核心法律关系。从法律定位看，养老服务法属于促进型立法，即通过制定法律促进或推动某项事业发展的立法模式。养老服务法承担着促进养老服务产业发展的重要功能。这在各地立法中已有体现，如《上海市养老服务条例》设“养老产业促进”专章对养老服务产业的促进措施进行规定。促进法属性意味着，养老服务法以鼓励或者引导为主要调整手段，通过诱因化的激励机制实现立法目的。基于该法，政府在职责定位上也要从管理者转变为引导者、服务者或投资者，鼓励社会成员和企业、社会组织参与到养老服务中。

　　养老服务立法应当坚持四个原则。第一，普惠性原则。普惠性原则是养老服务法的首要原则，它要求养老服务应当供给充足、价格可负担、质量有保障，最终公平且非歧视地惠及所有老年人，确保老有所养。第二，人格尊严原则。人格尊严原则是指养老服务提供者应当充分尊重老年人的人格尊严和意愿。在养老照护关系中，老年人由于年迈、体弱且行动不便等原因而处于弱势地位，因此在主观和客观层面均有强烈的渴望被尊重的需求。第三，促进性原则。这要求政府应当采取各种鼓励和引导措施，促进家庭、企业和社会组织向老年人供给养老服务，促进养老产业健康发展。第四，辅助性原则。此原则意味着家庭以及社会在养老服务供给过程中要优先于政府承担责任，政府只发挥辅助性或兜底性功能。

　　养老服务法的问题聚焦

　　明确养老服务的相关主体及其权利义务。养老服务的供给主体具有多元性，涉及家庭、社会和政府。只有在权利义务关系明确的基础上，各方才能在养老服务供给的过程中各司其职。具体而言，老年人是养老服务关系中最主要的权利人，而家庭应当履行赡养和扶持义务，社会需要承担养老服务供给的主体责任，政府则应当发挥主导作用，并承担兜底保障和监管功能。

　　健全养老服务市场准入和退出机制。养老服务事关老年人生命、健康和尊严，除了生活照料之外，还涉及康复护理、精神慰藉等专业性工作，只有具备资质和经营条件的主体才能完成提供高质量供给养老服务的任务。因此，养老服务法应建立健全养老服务市场的准入和退出机制，对养老服务机构的经营资质和条件进行筛选，以保证养老服务的专业化供给。

　　促进养老服务供给和产业发展。养老服务法具有促进法属性，其主要的立法目的之一就是“促进养老服务供给和产业发展”。这并非仅为宣示性的规定，而是要求在具体制度层面充分运用行政、财政、土地以及税收等支持手段，并广泛动员社会力量积极参与和促进养老服务体系的建设，促进养老服务的高质量供给和产业发展。

　　为人工智能等新兴技术留足应用空间。随着时代的不断发展，人工智能技术在养老服务领域的应用前景已经日渐明确。在此过程中，风险固然难以避免，但人工智能技术对养老服务模式转型、需求匹配以及工作效率等各个方面带来的机遇更加不容忽视。因此，养老服务法需要为人工智能等新兴技术在养老服务领域的应用留足空间。

　　强化监管体系和法律责任。养老服务法的民生保障和经济增长功能，决定了必须强化其监管体系和法律责任。在监管目标上，既要实现养老服务的可及性和高质量供给，又要完善公平竞争的养老服务市场机制。在监管手段上，要充分应用鼓励、支持和引导等柔性方法，但同时亦不能完全放弃传统的惩处和威慑机制，以保障养老服务事业健康发展。

　　（作者系中国人民大学法学院教授）