党的二十届三中全会指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，而《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》等文件明确指出，“以县域为基本单元推进城乡融合发展”，县域成为深化城乡融合实践的关键主体。在县域内推进城乡融合发展，需审视城乡关系变迁、经济发展模式变化等多重结构性因素对县域原有治理架构的影响，系统思考如何在县域范围内构建并完善能够有效回应城乡互动新要求、满足城乡发展新需求的现代化治理体系，以此消除体制机制壁垒的消极影响，促进城乡间治理机制和功能双向互补，为自上而下的城乡融合发展政策布局自下而上落地见效提供可能。

　　面向新时代现代化建设的需求

　　城乡融合发展是面向新时代现代化建设规律和新型城乡关系构建需求，用以解决城乡发展不平衡问题、发挥城乡比较优势的重大决策，也是中国式现代化的必然要求。作为兼具多种空间形态的基础治理单元，县域在实践层面承担城市和乡村、国家和社会的节点作用以及新型城镇化、乡村振兴等多种战略的载体功能，县域内部治理效能直接反映城乡融合发展水平，而现代化治理体系作为县域治理的软性支撑，极大影响着县域发展水平和发展质量。因此，县域城乡融合发展的核心在于现代化治理体系的构建和完善。

　　从宏观战略层面来看，城乡问题是现代化进程中必须直面的现实议题，城乡融合发展则是中国式现代化的必然要求。中国式现代化旨在对城市和乡村两个相对独立的地域空间进行变革重构，强调城市、乡村各自发展的同时相互支持、紧密联结，促进城乡一体化协调发展。一系列高位阶战略方针自上而下助推这一发展愿景的实现，其中新型城镇化和乡村振兴两大国家战略作为新时代城乡融合发展的“一体两翼”，基于高度趋同的改革目标、深度互补的实施路径叠加驱动城乡融合发展理念向基层实践纵向延伸。

　　从微观行动层面来看，县域高质量发展的实现本质上要求加快城乡治理体系现代化建设。因此，县域应以现代化治理体系为突破口，积极探寻推动城乡融合发展的可行路径，建立与县域发展实际相配套的体制机制和政策体系，以此推动县域打破城乡间的结构性矛盾并实现跨越式发展，为我国更多地区高质量发展提供经验借鉴。

　　城乡融合发展是长期复杂的过程

　　县域层面的城乡融合发展是长期而复杂的过程，尽管县域作为相对独立和完整的治理形态，具有其他层级行政治理单元无法比拟的自主管理权限以及资源统合优势，能够在特定范围内以较强的自主性和灵活性执行公共政策，最大程度上降低改革实践可能产生的机会成本和政策红利边际效应递减带来的负面影响，并获得一定的发展成果，但同时也面临着多重因素导致的挑战和压力。

　　完善现代化治理体系涉及复杂的政府治理架构和权力关系，县乡两级政府权力、责任和能力的配置情况引发两者关系的失衡和工作步调的不一致，进而直接影响治理体系效能的发挥。县域政府涵盖县级政府和乡镇政府，两者同为国家政权结构的组成部分，承担着辖区范围内综合协调治理事务和推进城乡融合发展等重要责任。前者对管辖区域经济社会事务享有一定的自主管辖权限具有较强治理能力，后者由于未能成为一级完备的政权组织，缺乏相应的治理能力，不具备自主支配财政资源、人力资源和经济社会事务的权力。在面对近年来快速增长的治理需求和治理压力时，乡镇政府受制于稀缺管理权限和有限治理能力，难以有效应对并与县级政府保持同频行动，县级政府则被迫承担超越自身责任边界的治理职责，并因掌握的日益增长的事权与受限财权无法匹配而难以履职尽责。

　　新型城镇化战略和乡村振兴战略在县域范围内的深入实施带来社会治理需求的变化，现行组织体系僵化未能及时调整和适应这种变化而导致城乡融合进程受阻。一方面，以往县域主要依赖刚性运行机制下政府的强制干预性手段来自上而下传递命令和执行政策，公众的主体地位和主体作用被回避和忽视，但伴随着近年来公众主体治理能力的快速提升和参与县域治理的意愿越发强烈，发展型政府包揽一切并占据主导地位的单一治理结构不能满足公众主体作为重要治理主体参与县域治理过程的基本诉求。另一方面，尽管县域范围内公众参与意识有较大提升，但是公众主体由于人口大量流失等因素影响，且多为老年人口，参与热情和参与度不够。组织体系理应及时更新并依据现实需求将不同地域、不同群体特征的公众主体合理纳入治理体系。

　　国家战略以及配套政策体系在县域层面落实的过程中涉及多层级政府部门，如何有效约束权力从而高效执行政策是现代化治理体系面临的首要挑战。然而，当前对县域政府的权力约束机制尚未建立，使得一方面权力边界难以被清晰界定，不同层级政府间、在开展具体工作时政府内部不同部门间都存在权力边界不清的问题，权力边界模糊的事务究竟该如何处理成为新的难题；另一方面，自由裁量程度难以被规范统一，缺少统一标准的规范引导，县域政府处理公共事务时难以对自由裁量范畴和程度进行准确把握，这也产生了一定的负面影响。

　　加快现代化治理体系建设步伐

　　现代化治理体系是新型城镇化战略和乡村振兴战略有效实施的关键所在，对城乡融合发展格局的形成起到重要影响作用。有效且合理的现代化治理体系，既能够提升战略实施和政策执行效率，又有利于增强县域政府治理能力，以此推动县域内部城镇和乡村的高质量发展，助力城乡融合发展目标的真正实现。要想进一步完善现代化治理体系并推动县域城乡融合发展，需要正确认识在促进城乡融合发展进程中完善现代化治理体系面临的现实难题，从整体性视角出发，围绕顶层设计、公众参与和机制创新来进行优化和提升。

　　以顶层设计为引领搭建政府权责体系。县域城乡融合发展过程中涉及多个不同层级的政府及政府部门，搭建起清晰界定政府权力、职责边界以及自由裁量空间的顶层设计是现代化治理体系有序运行的前提条件，为县域各层级政府明确自身功能定位和职责范畴提供切实依据。具体实践过程中，县域政府应严格遵循顶层设计规定的权责划分内容，如遇到权责模糊地带的事务也必须在顶层设计允许范围内行使自由裁量权，以此保证各层级政府各司其职，避免职责交叉引起的问题。

　　以民意诉求为导向扩大公众有序参与。县域范围内无论是城乡融合发展的推进还是现代化治理体系的完善，都要坚持以人为本，尊重和回应公民主体诉求，提高公众参与城乡融合发展的有效程度。一是要拓宽公众参与渠道，搭建更多公众与政府平等对话的多类型平台，降低公众参与门槛，调动公众主体参与的积极性。二是要创新公众议事协商形式，依托互联网开设协商平台，通过优化议事载体简化公众参与议事流程，畅通公众主体间交流，为解决日常生活难题提供可能。

　　以制度创新为支撑强化监督体系建设。构建一个权威高效的监督体系是权力正常运行、政策高效运转的重要保障，不断推动制度创新则是监督体系得以强化的重要支撑。一方面，应制定实施监督主体、责任主体、监督程序、奖惩方式明确的监督体系，并根据治理需求和治理实际变化进行动态更新，保障监督体系的公正性。另一方面，应引入涵盖群众监督、媒体监督等更多社会力量的第三方长效监督机制，与监督部门、上级部门为主体的内部监管机制一同构成完整的监督体系，进一步加强对县域融合发展过程中政府行为和政策落实的监督。

　　（本文系国家社科基金重点项目“新时代县域政府治理效能评估及提升路径研究”（20AZZ011）阶段性成果）

　　（作者系苏州大学地方治理研究院研究员；苏州大学政治与公共管理学院教授）