综合整治“内卷式”竞争，规范地方政府和企业行为，是2024年中央经济工作会议明确提出的2025年重点任务之一。近十年来，我国地方政府在有力促进区域经济增长的同时，也导致了部分低效率投资和重复建设，甚至为追求短期政绩而进行恶性竞争，对我国实现高质量发展带来不利影响。

　　“内卷式”竞争带来效率损失

　　为应对2008年国际金融危机，我国实施一揽子救市计划，对拉动全社会投资和稳定经济增速发挥了重要作用。但也由此增强了地方政府以投资拉动内需的动机，开启了新一轮GDP“锦标赛”。随之而来的是一些地方政府未能厘清市场与政府的边界，搅乱了市场配置资源的决定性作用，形成了大量低效率投资和同质化竞争，并加重了地方政府债务等系统性金融风险。

　　当前，中国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为核心遵循，其本质要求体现在转换增长动力即实现由全要素生产率提升驱动增长，优化经济结构即完成现代化产业体系建设的结构转型，实现经济、社会和生态可持续发展的动态平衡等维度。然而，地方政府的“内卷式”竞争呈现出政策工具异化、投资效率低下、资源配置扭曲、创新能力不足等典型特征，不仅不利于全国统一大市场建设，还成为我国实现高质量发展的阻碍之一。

　　一是政策工具异化。不少地方政府采取违规减税、财政奖补、零地价出让等优惠政策，加剧了行业的恶性竞争。例如，某地方新能源汽车产业园曾开出“十年免所得税+零地价”的超常规优惠，导致企业在全国“政策套利”式布局。一些地方通过对未达到上市条件企业进行大额奖补，促进企业快速上市，“拔苗助长”式的支持方式破坏了市场公平竞争。这种地方政府机会主义行为不仅没有在宏观层面对新质生产力形成与发展予以扶持，还为微观层面的企业的恶性竞争提供了外部支持，增加地方财政负担，导致国有资产流失。

　　二是投资效率低下。一些地方政府曾大力主导的产业园区开发、特色小镇建设和现代农业观光园建设等经营性项目投资中，有不少呈现出投资边际回报负增长趋势，未能达到预期的经营性效果，已成为当前地方债务高筑的重要原因之一。我国财政部2023年审计报告披露，地方政府专项债较大比例投向同质化园区建设。前期论证不充分、规划和设计方案不合理等原因，导致园区资产闲置。一些县市动辄耗资几十亿、上百亿元的古城古镇文旅项目，建成后经营惨淡，最终沦为废墟，形成巨额地方城投债务。

　　三是资源配置扭曲。为了让地区生产总值和税收留在当地，不少地方政府倾向于将资金、土地、税收优惠等资源优先配置给本地企业，哪怕是传统低效产业，而非更具创新潜力的科技企业或新兴产业，导致大量资源流向低效领域。同时，各地“千城一面”地布局新能源、电动汽车、芯片等战略性新兴产业，也造成大量资源错配，甚至可能引发产能过剩。根据行业报告披露，光伏行业已经进入严重的产能过剩阶段，主链环节产能过剩度达60%以上。

　　四是创新抑制效应。地方保护导致的市场碎片化和市场分割限制技术交流，阻碍技术、人才和信息的跨区域流动，抑制知识溢出效应。在封闭式市场环境中，本地企业长期依赖政策庇护，缺乏与外部先进技术对接的机会，形成技术孤岛，实际上抑制了创新。例如，某经济强市三年内引进12个“院士工作站”，但成果转化率不足5%，反映出地方封闭式重“挂牌”轻实效的形式主义创新。

　　五是数字经济“虚化”。一些地方政府把数字经济及其新型基础设施建设布局作为创新引领的战略方向，但决策过程往往缺乏严谨的科学论证和可行性分析，导致数据中心、算力平台等新基建出现“村村点火”现象。例如，全国23个城市宣布建设“元宇宙产业园”，有不少仍停留在概念的宣传上。

　　“内卷式”竞争本质是囚徒困境

　　这种“内卷式”竞争正是博弈论中典型的囚徒困境，表现为地方局部投入持续增加但整体边际效益递减，地方分割市场表面繁荣掩盖统一大市场结构失衡，短期政绩透支长期发展潜力。其深层原因主要有以下方面。

　　其一，对新发展理念的认识偏差。将高质量发展简单等同于建设高端园区、引进世界500强企业等，忽视产业生态和创新生态培育。认识偏差导致能力鸿沟，在风险规避下往往选择简单模仿策略。

　　其二，激励与约束机制失衡。政绩考核的GDP导向导致地方政府将资源集中投向短期见效快的城市建设、园区开发等领域，忽视长期效益。分税制下的地方财权与事权不匹配，土地财政依赖度持续高企，倒逼地方政府通过低价供地、税收返还等方式争夺企业落户。

　　其三，传统发展路径依赖惯性。在传统制造业产能过剩的背景下，一些地方政府仍倾向通过税收优惠、财政补贴扶持本地企业，形成“低端锁定”效应。土地、资本、技术和数据等要素跨区域流动存在隐性壁垒，不利于要素优化配置与全要素生产率提高。

　　其四，债务驱动的增长逻辑。隐性债务扩张形成“投资—债务—再投资”循环，官员任期制的短视效应导致债务循环叠加。而短任期制与产业发展规律又存在严重错位，进一步加剧短视效应的负面影响。

　　其五，政策执行中的合成谬误。宏观经济政策在地方执行中常被异化为“政治任务”，经济改革试点被地方政府“锦标赛化”。特别是部分产业政策在实际执行中演变为“一哄而上”，自贸试验区等改革平台从制度创新场域异化为政策洼地争夺的场所。

　　构建地方政府“新型竞合”关系

　　习近平总书记强调，主动破除地方保护、市场分割和“内卷式”竞争。在现有制度框架下，地方政府既要应对经济增长考核压力，又要解决财政可持续难题，还要防范社会风险，容易陷入“不竞争就落后”的囚徒困境。破解这一困局，需要在制度重构中植入“激励兼容”机制，在动能转换中重塑比较优势，在治理创新中培育协同基因。

　　第一，优化考核体系，构建“激励兼容”机制。按照高质量发展内涵要求，建立“质量型考核指标体系”，将研发投入强度、单位GDP能耗、园区亩均产值、民生支出占比等指标权重提升至60%以上。遵循新发展理念，建立“差异化考核+过程性评价”的复合指标体系，引入绿色GDP核算，将生态补偿绩效等纳入考核。试点跨行政区域的“区域发展共同体”考核机制，对跨区域协作项目实行联合考核。试点“任期功过追溯制度”，对重大投资项目的长期效益进行离任审计。建立重大决策终身追责制度，防范“政绩工程”“新形象工程”，遏制短期政绩冲动。

　　第二，发挥大国优势，加快构建全国统一大市场。超大规模市场是中国大国优势在经济上的具体表现。打破市场分割、连接区域“断点”，推动商品、服务、资金、技术和人才等各类资源要素有序流通。发挥超大规模市场优势，促进资源要素在更大范围内有效配置，有效吸引全球高端要素和市场资源，更好连通国内与国际市场，为构建新发展格局提供强大支撑。破除地方保护主义和行业垄断行为，坚决避免因强制税源留在地方而阻碍企业自由迁移、要素自由流动，只顾地方“小循环”而忽视全国“一盘棋”的短视行为。优化市场化、法治化营商环境，促使有为政府回归到支持实体经济发展的本源上来。鼓励地方政府深度融入“双循环”体系，建设区域性国际消费中心城市，发展跨境电商、海外仓等新业态。

　　第三，统筹产业布局，扎实推动区域协调发展。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，推进科技创新、基础设施、生态环境、公共服务一体化。加强产业统筹布局和产能监测预警，促进不同区域产业有序发展和良性竞争。借鉴长三角地区通过绘制“产业链图谱”避免同类产能重复布局经验，构建区域协同机制，推广跨区域“链长制”产业协同模式。建立GDP跨区域核算和税收分成制度，推广京津冀曹妃甸协同发展示范区的税收分成模式。创新生态产品价值实现机制，完善跨区域生态补偿标准体系。构建“飞地经济”2.0模式，建立产值税收共享、环保责任共担机制。建立全国统一的技术交易市场，推动科技成果跨区域转化。完善知识产权证券化交易平台，构建知识产权共享交易机制。

　　第四，摆脱路径依赖，因地制宜发展新质生产力。基于本地资源、区位优势和市场需求，聚焦主导产业，科学规划本区域现代化产业发展战略和差异化发展路径。推动本区域内产业体系深度重构，实施传统产业“数智技改”工程，推动人工智能、工业互联网与传统制造业融合发展。同时，结合区域实际，加快新兴产业生态培育，前瞻布局量子科技、生物制造和具身智能等未来产业，抢占产业新赛道。构建跨区域协同的“创新集群+产业生态”，推动“产学研用”深度融合，支持龙头企业牵头组建创新联合体，实现产业链跨区域分工。依托现代化产业体系培育地方经济新发展引擎，通过制度变革打破路径锁定，依托技术创新和资源禀赋因地制宜培育新质生产力，实现发展范式从“规模扩张”向“价值创造”的根本转变。

　　第五，创新治理模式，构建“新型竞合”关系。构建地方政府之间“竞争有边界、合作有动力、发展有质量”的新型治理体系，促进中央顶层设计与地方创新实践的有机结合，通过制度创新释放改革红利，最终实现从“零和博弈”向“合作共赢”的根本转变。建立区域合作收益显性化机制，使协同发展真正成为地方政府的理性选择。探索跨行政区域治理机制创新，建立大区协调委员会，赋予一定的跨区域规划审批权限。建立竞争政策审查制度，对地方保护性政策进行合规性审查。地方政府之间的未来竞争应逐步转向制度创新、公共服务、治理效能等高质量维度，在动态平衡中实现高质量发展范式跃迁。

　　打破地方政府“内卷式”竞争，本质上是政府与市场关系的再平衡过程。需要通过制度创新将地方政府行为导向“质量竞争”新赛道。这既需要顶层设计的系统改革，也离不开微观机制的持续创新，最终形成高质量发展与政府治理能力提升的良性互动。

　　（作者系怀化开放大学校长、研究员）

　　审核：李建军

　　报纸编辑：张天悦 问严锴

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