古往今来，史家习惯于浓墨重彩地阐发商鞅变法对秦制的调整、塑造，以及由此催动的秦的强势崛起乃至于最终统一。这种历史叙事固然深刻揭示了商鞅变法在秦史上的里程碑地位，但似乎也容易让人产生秦在孝公时代及其后一直严格地遵循商君之法以展开政治行为、克成帝业的印象。事实上，制度从来都不是固定不变的，作为西土之国的秦在不断蚕食六国领土的过程中也必定会遇到各种新情况，对旧制度的修整与对新制度的创设遂不可避免。

　　文法吏政治与“新地吏”

　　商鞅变法试图在秦国建立一套强有力的权力控制机制，以便君主最大限度地调动社会资源，实现东扩政略。这套机制的有效运转在内部有赖于律令对政务行为的引导和规范，在外部则表现为官文书在各层级机构间的流转以及其承载的行政命令的落实。与之相适应，作为政务执行者的官吏就应以熟悉律令文、掌握官文书运转流程为基本职业素养，亦即扮演所谓“文法吏”的角色。据睡虎地秦墓竹简（以下简称“睡简”）记载的《内史杂律》条文所示，为了培养此类官吏，秦似乎很早就确立了学室学吏之制。至于学习的具体内容，则无外乎吏德、法律知识、文字及官文书撰制等数端。此外，《内史杂律》还限定了入学室学习者的资格，“非史子殹（也），毋敢学学室”，所以，作为秦官僚群体之基础的文法吏最初应多数出身于史官世家。

　　随着秦的东扩，这种官吏养成机制也被移植到六国故地，并自觉地承担起生产“新地吏”即在秦新开辟的领土上任职之文法吏的任务，岳麓书院藏秦简（以下简称“岳麓简”）1774/273所收令文“以次为置守、学佴”及里耶秦简（以下简称“里耶简”）14-18所载“迁陵拔谓学佴：学童拾有鞫”云云皆可谓其明证。问题在于，至昭襄王时代及其后，尤其是秦王政的灭国战争期间，秦的领土迅速膨胀，朝廷对“新地吏”的需求激增，以“史子”入学室学习而任吏为特征的文法吏养成模式似难以在短期内为朝廷提供大量的“新地吏”人选。在此情况下，一方面，如里耶简8-1545等记载的官文书及作为秦律之继承者的张家山汉简《二年律令》之《史律》所示，作为一种制度，非世袭的佐亦如世袭的史一样成了文法吏的重要来源。另一方面，即便如此，就像里耶简《迁陵吏志》所暗示的那样，“新地吏”的缺额似乎仍然较大。因此，如岳麓简记载的《内史官共令》《迁吏令》等法律条文所示，原有的《除吏律》对任“废官”为吏的禁止性规定被打破，实施违法行为的秦故土之“废官”可被任为“新地吏”，且在勤勉工作达一定期限后可回归故土，亦即“日备免之”。结合两方面情况，可以发现，秦的文法吏政治在秦逐渐完成统一的过程中发生了明显的细节性变化。

　　郡的地方行政化

　　有关秦的地方行政制度，郡县制几乎已成为一个固定标签，但此制实非一蹴而就。据《史记·商君列传》及睡简所收律文提到的“内史课县”云云，商鞅变法时期，秦在关中故地全面推广县制，县令的上级则为掌治王畿的行政长官——内史。至于郡，其设置并非始于商鞅变法，而是以惠文王时期秦从魏夺取上郡为起点的。郡最初是以边地军区而非地方行政层级的形象存在的，秦的上郡即如此。

　　不过，在战争关乎国之存亡的战国时代，郡往往以兵事为由实现其权力从军政向其他领域的拓展。如睡简《秦律十八种·置吏律》云，“县、都官、十二郡免除吏及佐、群官属，以十二月朔日免除，尽三月而止之”。据晏昌贵所著《秦简牍地理研究》一书考证，秦十二郡的形成当在秦昭襄王后期。也就是说，至迟到昭襄王后期，郡的长官已拥有一支以“吏及佐、群官属”为成员的僚属队伍，且掌握了对其僚属的人事任免权。这为郡的衙署壮大并成为地方官府提供了机构和人员上的准备。更进一步，郡作为君主直辖之军区往往出于军事目的调动邻近各县的资源、督促各县执行君命，这为郡成为县的上峰创造了可能。同时，随着秦的大幅度东扩，新设立的县大多离王畿较远，内史或中央机构对其政务予以直接指导或介入显然颇为不便，所谓可能终于因朝廷对郡干预县政之权力的授予或认可而转变为现实。如从睡简《秦律十八种·徭律》的规定来看，按照秦的旧制，即便设郡已历经一段时间，郡似乎仍无权干预县的发徭事务，但以岳麓简所收《徭律》条文“发徭……郡各请其守”观之，至秦统一前后，郡无疑已取得全面管控县的发徭事务的权力。当然，郡获得各项权力大概不会是一次性成就的，但这些权力的逐步完备推动了郡的地方行政化以至于郡最终从军区转变为县的上一行政层级则可谓毋庸置疑。

　　地方监察制度的确立与发展

　　随着秦对六国领土的吞并，郡在地方控制上的重要性日益提升，但其权力增长必定会对中央集权产生威胁，如何防止郡对抗中央遂成为朝廷不得不面对的问题。为此，秦统治者一方面将郡的权力一分为二，使郡守管理治狱、财政、军事等政务，令郡尉掌人事权且在军事上与郡守分权；另一方面又向郡派驻监御史以监督郡及其下辖各县的政务运转。

　　如从岳麓简《为狱等状四种》所收“癸、顼相移谋购案”的记载来看，州陵县廷对校长癸与士伍顼、行、沛等数人共谋悬赏金一案的判决就遭到了监御史康的批评，而州陵县廷也只能重新审理并上报其结果。又如据里耶简6-4所载，迁陵县廷曾派令史赴洞庭郡监御史之治所“雠律令”即校对律令；其之所以如此，无非是因为监御史作为君主的代表要求郡县官吏准确掌握律令文以便其权力行使无违于朝廷设定的政治目标。如此种种皆表明，监御史的存在确实使秦的地方监察以或直接或间接的方式强势展开，以至于如游逸飞所著《制造“地方政府”——战国至汉初郡制新考》一书已指出的，在秦郡内部出现了郡守、郡尉、监御史“三府分立”的权力制衡机制。

　　然而，监御史就一定能克己奉公，尽到监督之责吗？事实上，《商君书·禁使》即表达了某种疑虑，“夫置丞、立监者，且以禁人之为利也；而丞、监亦欲为利，则以何相禁”。在此情况下，秦朝廷又在郡一级设置隶属于御史系统的执法官一职以加强地方监察。杨振红所著《秦汉时“执法”官的设立与〈商君书·定分〉》一文等既有研究成果指出，该官职之创制的理论渊源在于《商君书·定分》所说的“天子置三法官……诸侯郡县皆各为置一法官及吏，皆此秦一法官”。因此，执法官大概是以法律权威或者说朝廷内部之法律统一维护者的形象行使监察权的。而从岳麓简所收《亡律》《内史官共令》《县官田令》等律令文的规定来看，执法官在发徭、刑罚执行、财物调用、徒隶征发、官吏考课等方面均承担着权力监督之责。这种制度设计不用说是有利于中央加强对地方的控制的，但既然执法官与监御史均代表君主行使监察权，就难免出现职权重叠以至于影响制度运行的流畅性。或许正因如此，执法官之制在汉代就逐渐被废弃，其作为曾经的中央御史府下辖之重要官员的历史记忆则以“执法”为御史之别称的方式而被保留。

　　综上所述，在持续东扩以至于广土众民的统一帝国逐渐成型的过程中，秦显然遇到了政制建构上的诸多挑战，有些甚至完全缺乏可以参考的历史经验。因此，秦人只能为现实形势所迫而走上制度改革的摸索之路。其种种努力证明了制度史发展的一般逻辑即制度一直都在形成过程中，也展现了秦汉两代在政制上的连续性得以成立的真正理由。

　　（作者系中国人民大学法学院教授）