行为科学理论优势在于把握人的心理活动及其行为规律，实现更有益的引导。行为科学用于政府决策对传统公共政策带来了补充与改良。一方面，行为科学用于公共政策时更加强调基于科学的引导，而非直接施以政策干预。另一方面，在政府决策中引入行为科学知识，有助于政策从宏观落实到微观，将粗放式管理转化为精细化治理。此外，只有通过对人的行为规律进行洞察，才能够理解人的需求。这些优点，有助于我们将公共政策与基层治理情境相结合，打通政策落实的“最后一公里”。

　　行为科学的时代演进

　　行为公共政策对传统公共政策作出了有益补充。其一，行为公共政策修正了传统公共政策的理性经济人假设基础，将人视为会受到认知局限、情感因素和社会环境的影响的现实人，并以此为基础施策。其二，传统公共政策常常会受制于公众对政策的不理解产生的抵触。行为公共政策则通过研究公众的行为模式和决策过程，设计出更加符合人们行为特点的政策措施，提高施策效果。其三，传统公共政策侧重于宏观层面的制度设计和资源分配。行为公共政策更注重微观层面的个体行为和心理因素，强调从个体的行为选择出发，通过引导和改变个体行为来实现政策目标。

　　助推理论是行为公共政策的最新理论成果之一。助推理论强调不使用强制措施，而是通过设立“选择架构”的形式，保证在自由选择权的前提下，巧妙地引导人们作出更为理性的决策，就像用胳膊肘轻推一下。助推理论认为，人在决策过程中并非完全理性，锚定效应、损失厌恶、现状偏见等心理因素会影响个人的判断。通过设立“选择架构”改变决策行为的原理正是在于通过改变决策情境，引导决策者作出更有利的选择。

　　继助推理论以后，行为洞见（Behavioral Insight）被提出。行为洞见比助推理论的含义更加广泛，助推理论强调在不显著改变经济诱因与备选选项的情况下引导人们作出有益选择，而行为洞见则既包含助推策略，同时也利用传统的激励与管制等措施。这在一定程度上克服了助推理论局限于微操而对解决结构性问题的能力不足的困境，提供了更加有力的政策工具选择。如今，行为洞见在全球范围内被广泛的接纳与应用，尤其在健康与安全、金融、税收、环境保护领域受到重视，越来越成为各国政府决策的重要工具。

　　行为科学的创新与应用

　　英国内阁办公室于2010年成立了行为洞见团队（Behavioural Insights Team，简称BIT），也称为助推小组（Nudge Unit），是世界上率先在政府内部进行行为政策研究的部门。BIT强调应当围绕人们对世界的内在反应制定政策，并提出对人们行为最有力（非强制性）的9种影响，即MINDSPACE（Messenger、Incentives、Norms、Defaults、Salience、Priming、Affect、Commitments、Ego），将其作为制定政策时的快速检查表。早期的BIT在节能减排、缴纳税款等方面取得了显著成绩，但人们感到MINDSPACE框架要素过多，因此于2012年初开发了简易务实的EAST框架，分别代表Easy、Attractive、Social、Timely。如今，BIT已经从一个英国政府核心部门的7人单位发展成为一家全球性的社会公益公司，已在70多个国家开展1000多个项目。英国政府十分重视对行为洞见的应用，甚至在《公务员制度改革计划》中指出所有政策制定者都应该应用行为洞见，并将一些方法纳入培训和发展规定。

　　行为科学的伦理争议及其应对

　　警惕对个人自由选择权力的侵犯。有学者认为，尽管干预会导致更加有利的结果，但家长制的行为带有强迫性色彩，“更好的决策成效”是以牺牲“决策者自主性”为代价的。同时，政策制定者与政策对象之间的决策选择偏好并不总能达成一致，在政策制定者眼中的好决策对政策对象而言可能并不意味着好决策。此外，还有批评者指出，行为科学用于政府决策的直接目标是避免抵触，实现“政策遵从”，而并没有有效吸纳政策实施对象的意愿。

　　防止对行为科学工具的误用滥用。首先，政策制定者在应用行为科学工具时的专业化水平难以衡量与确定，这就可能导致行为科学工具在具体的应用过程中违背公共政策制定的初衷。其次，政策制定与实施者面临着干预与微干预的难题，这其中的尺度往往难以调和。过度干预会导致公共政策的失灵，微干预则有可能导致政策力度不够。最后，行为科学用于公共政策的本意是追求公共利益，不能沦为利用个体偏好及认知缺陷谋取私利的工具。

　　防范对政策受众主体地位的抑制。有学者指出，运用助推原理和政策沟通、宣传、说服等技术强化了政策执行者的主导性作用，并将作为政策对象的公民置于被动的行动结构之中。在这种结构背景下，政策制定者与政策受众呈现非均衡化的权力对比。尤其是在“隐性”干预的作用下，政策制定者更容易以巧妙的方式构造个体选择的环境，对公众选择形成不自觉的“操纵”。这种基于心理学的技术性设计可能削弱个体的自主性地位，社会学习能力及社会多样性因此会受到影响。

　　正确认识行为科学对政府决策的塑造作用。行为科学作为工具是有限的，价值不应当被过分夸大。公共政策在本质上体现了政府对公共利益的权威性分配，是国家意志的规范性体现。公共政策的有效性并不完全取决于行为者的心理偏好和认知机制，而是受制于微观干预手段与宏观分配机制的有机结合。行为科学在微观层面的引导与调节的作用会在一定程度上提升公共政策的有效性，但在根本上还需通过制度设计提升公共政策的公共性、科学性与公平性。

　　立足中国国情探索行为科学塑造政府决策的实践。行为科学塑造政府决策的伦理争议虽值得学习，但应当立足于现实追求公共政策实践的最优解，而不必拘泥于非此即彼的哲学争议。关于行为科学应用于公共政策的伦理争议大多来自于国外学者，而在我国却鲜有争议。这是因为不同社会文化背景下，公众对于伦理价值的选择存在较大差异。因此，应当充分了解中国社会自身的伦理基础，利用政策工具解决社会问题，实现社会利益最大化。

　　行为科学的意义

　　行为科学与公共政策实践表明，科学的公共政策制定与执行需要深化对人类行为规律的理解与认知，这对政府管理实践具有重要借鉴作用。当前，随着我国进入新发展阶段，机遇与挑战并存。这要求我们从社会问题出发，形成公共政策创新，进一步衍生到行政体制改革。因此，需要关注公共管理前沿理论与创新实践，服务于我国政府管理实践。行为科学运用的价值在于借助跨学科知识，将政府管理从“宏观”落实到“微观”，将措施由“刚性”转化为“柔性”，更好把控特定情境下政府治理的微观演变过程，引导和规范人们的行为。

　　对此，借鉴价值具体体现如下。第一，从行为科学中学习治理技巧，探索柔性的精准治理路径。行为科学用于公共管理、公共政策启发了不通过强制手段，而是利用对象的行为心理特征来改变、弥补、引导人的行为的“柔性”治理技巧。随着我国政府治理体系不断完善，以往粗放式干预形式的政府管理逐渐被取代，以服务为导向的柔性治理不断发展。治理模式转型需要从管理管制转变为服务思维与柔性治理，传统粗放式的路径也需尽快转变到精准精细化治理的道路上来。对此，基于行为科学基础上发展出的治理工具具备积极的借鉴性。第二，从行为科学中发掘人本精神，倡导以人为本的公共行政导向。行为科学用于政府管理要求更加关注人的行为，更加强调运用助推原理和政策沟通、宣传、说服等方式提升治理有效性。将关注“人的行为”放在政府治理情境中，与以人民为中心建设人民满意的服务型政府的理念不谋而合。通过行为科学知识应用，更有利于把握人民群众的价值取向与行为偏好，从而提升政府施政施策的群众满意度。

　　（本文系国家社科基金重大项目“社会科学影响公共政策的历史、机制与中国路径研究”（21&ZD174）阶段性成果）

　　（作者系南京大学政府管理学院教授；南京大学公共政策研究院研究员）