2018年3月，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）正式施行，国家监察委员会组建，标志着中国特色的国家监察体制已经形成。《监察法》的颁布实施，以立法形式确立了党对反腐败工作的集中统一领导机制，确保了反腐败工作在党的坚强领导下有序进行，强化了党和国家监督体系的系统性、创新性和实效性。监察覆盖到全部公权力行使人员，真正实现了从党纪监督到行政监察再到职务犯罪调查的反腐力量的全面整合，意味着我国监察体制改革迈出了重要一步，标志着我国反腐败工作进入法治化、规范化新阶段。
《监察法》适用的对象范围
准确界定监察对象，是构建党领导下权威高效的监察体制的前提。《监察法》第1条规定，“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”；第3条规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察”；第6条规定，“国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力”。据此，监察对象范围可依据两大标准来加以判定：其一为 “身份标准”，即公职人员凭借其特定身份行使公共权力，所以被纳入监察范围；其二是“权力标准”，着重关注行使公权力行为，即便不具备公职人员身份，存在此类行为的主体同样被划定为监察对象。
《监察法》第15条第4项将“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”列为监察对象。2021年9月施行的《中华人民共和国监察法实施条例》将监察法规定的六类“从事管理的人员”进一步细化为从事组织、领导、管理、监督等工作的人员，监察对象范围扩大，将临时代表国家机关、事业单位履行公共事务组织、领导、管理、监督职责的人员也纳入监察对象。
“身份标准”是形式标准，“权力标准”是实质标准。2003年最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》对“从事公务”进行了解读，“从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动”，同时指出“那些不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作……一般不认为是公务”。当行使公权力被视作认定为公职人员的必要条件，“身份标准”与“权力标准”的监察范围是一致的。因此，确定某一特定主体是否属于监察对象的根本标准在于，其是否行使国家公权力及由其衍生出的“拟制国家公权力”。
公立医院组织架构的特殊性
公立医院承载着维护人民生命安全和健康的使命，是各级政府履行社会管理职能的重要部分。在公立医院这一兼具公共服务属性和专业技术特征的场域中，人员组成及分工相对复杂、专业性强、公众感知程度高，实践中监察对象的认定呈现出独特的法律适用难题。公立医院工作人员按照不同的身份，可以分为事业编人员和劳务派遣、合同制等编外工作人员，他们因身份不同而处于管理、专业和工勤服务等岗位。2007年，原人事部、卫生部制定的《关于卫生事业单位岗位设置管理的指导意见》将医疗卫生单位岗位根据职责分为管理岗位、专业技术岗位和工勤岗位。例如，公立医院的领导班子、人事、宣传等职能科室人员，负责医院的整体运营，属于管理岗位。专业技术岗位则包括医疗、护理、药剂、检验等专业服务岗位。保洁、安保、维修等则属于工勤岗位。总之，公立医院监督对象的多元性、监督领域的专业性特征，给纪检监察部门的监督工作带来极大挑战。
公立医院监察对象范围认定
权力运行方面，公立医院存在着职务权力和职业权力两种性质不同的权力。职务权力源自权力行使者的岗位，既包括正式任命的、固定的、常设的职务，也包括非正式任命、不固定、为完成阶段性任务而临时设置的职务。例如，公立医院的院长在行使对医院的管理权时就是在行使“国家拟制公权力”，自然就被列入监察对象。临时成立的医疗设备采购小组成员，可能身份只是普通医生，不属于监察对象，但因为参与医疗设备的采购工作属于医院的管理行为，该活动就被纳入监察范围。职业权力来自专业技术人员的专业技能和职业资格，如医生具有处方权，其目的在于完成执业行为，与公权力并不相干。因此，作为纯粹社会公权力的职业权力，其行使者应被排除在监察对象范围之外。
《监察法》视域下的从事公务，是指被授权履行组织、管理、领导等公共职责，从事与职权相联系的公共服务。公立医院作为社会服务组织，判断其人员是否行使公权力，依据《监察法》及相关法规主要看两点：其一，是否 “从事管理”工作；其二，是否对公共资产的配置、使用及处理产生实质性影响。在“拟制公权力”标准前提下，公立医院监察对象认定的具体法律适用，需区分岗位性质而非行政级别。党委组成人员、行政领导班子成员、中层管理人员在本单位具有一定的领导、管理或监督职权，其工作本身就是在履行公务，对人员、财物具有监督和管理职责，对公共财产的占有、使用和处理产生直接或间接的影响，这类人员应被认定为监察对象。
而公立医院非管理岗专业技术人员及工勤人员的职务行为不具有公共事务管理属性，其执业活动在本质上系专业技术服务行为，而非行使公权力。例如，临床医师的处方权源于《医师法》授予的诊疗资质，属于医疗执业权利范畴，与公共资源配置权存在本质区别，应依法将其排除在监察对象范围之外。工勤人员的服务工作不具备职权内容，如保洁、水电工等所从事的工作一般不认为是公务，所以排除在监察范围之外。但是，专业技术人员或工勤人员如果临时作为药品评标委员会成员、仪器设备采购论证小组成员等临时组织成员时，从事与职权相关的管理事务，其行为具有对“公”要素，涉及不特定多数人的利益，能够直接或间接影响公共财产的使用和处理，也应被纳入监察对象。因此，根据对“公”的程度，公立医院的监察对象主要包括管理岗的全体人员和非管理岗中行使相关权力的人员。
总之，《监察法》首次以立法的形式将公立医疗机构人员纳入监察范围，强化党对所有掌握公权力人员的监督，其关注点不仅在于“公职人员” 群体，更聚焦于“公权力”的运行与规范。该法第15条采用“列举+兜底”的模式规定监察对象。据此，我们并不应该将公立医院的全部人员列为监察对象，而是根据行使“公权力”这一标准界定公立医院的监察对象。这一界定方法具有清晰性、灵活性、普适性优点，对监察机关正确履职具有理论和实践意义。
（作者系湖北医药学院马克思主义学院副教授）
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