作为一个专业和职业概念，社会工作在中国出现得比较晚，但是作为其内涵，社会领域的管理和服务工作在每个历史时期都是客观存在的。

　　从20世纪50年代初开始，我国先后实行就业统包统配制度、粮食统购统销制度，并形成了城乡二元户籍制度。这些制度的实施对我国的社会管理体制产生了广泛而深远的影响。城乡二元结构是我国典型的社会结构特征，这一特征同样体现在社会管理体制上。在城镇，社会管理实行单位制和街居制。单位制是一种集就业、生产、消费、管理和服务等多种功能于一体的社会组织制度，可以对城镇就业人员进行全方位的社会控制。街居制即街道居委会体制，主要管理城镇非就业人员和社会闲散人员。农村实行人民公社制，人民公社是集政权组织和经济组织于一体的农村基层组织，负责对辖区内工农兵学商进行全面管理，某种意义上可视为单位制在农村的翻版。单位制、街居制和人民公社制虽然针对的对象不同，但都具有一些共同的特点。改革开放前的社会管理体制可以概括为“总体性体制”。总体性体制对集中力量办大事、维护社会和谐稳定具有重要意义，但也存在资源配置扭曲、生产效率不高、社会缺乏活力等弊端。

　　改革开放后，我国城乡结构、经济结构、阶层结构、人口结构等结构性要素发生了深刻变化，社会管理体制也随之发生变化。随着农村联产承包责任制的实施，人民公社制逐步解体，农村社会管理面临巨大挑战。单位制在个体户、民营企业、外资企业等非公有制经济的冲击下开始衰落，街居管理体制（社区制）得到加强，社会团体、基金会等社会组织逐步发育成长。与经济领域相比，社会领域的改革和发展相对滞后，表现为社会治安问题，不少地方人民群众缺乏安全感；社会保障体系不健全，人民群众的医疗、教育、住房负担较重等。社会领域面临的问题很多，在以经济建设为中心、稳定压倒一切的背景下，其中的社会治安问题更加突出也更加迫切。

　　早在1981年，中央就提出社会治安综合治理的方针。1991年2月，中共中央、国务院通过《关于加强社会治安综合治理的决定》；同年3月，全国人大常委会通过《关于加强社会治安综合治理的决定》。至此，“党政统一领导，综治机构组织协调，各部门各方面各负其责、齐抓共管，广大人民群众积极参与”的综合治理体制初步形成。2001年9月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》，进一步强化了这一体制。

　　社会治安综合治理虽然不是这一时期社会管理的全部，但是综合治理体制却能反映这一时期社会管理体制的管控性特征，姑且称这一时期的社会管理体制为“管控型体制”。与总体性体制相比，管控型体制在维稳目标和管控思维上具有相似性，但是管理理念、方式和手段发生了很大变化。首先，社会管理的主基调是“严”字当头，要求把严打、严管、严防、严治有机结合起来。其次，综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段，刑事处罚、治安处罚、清理整顿等手段较为常见。例如，20世纪90年代对社会组织的三次清理整顿，以及从1983年开始的20年内开展的三次“严打”。管控型体制重在管理和控制，对管理相对人的服务及其具体利益关注不够，对柔性管理的方式和手段重视不够。这种情况在党中央提出科学发展观特别是党的十八大以后逐步得到改善。党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的重大命题，要求“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，说明党对社会建设和社会管理的认识进一步深化。特别是党的十六届六中全会提出建设宏大的社会工作人才队伍，社会工作人才成为六大类人才之一。党的十八届三中全会提出用“社会治理”取代“社会管理”，并将“创新社会治理体制”单独列为一章，体现了党的执政理念的新变化。

　　党的十八大以来，社会工作的治理功能日益凸显，社会工作体制机制也在实践中发生了相应变化。在职业化初期，社会工作者队伍偏重在民生保障领域提供服务，特别是开展对兜底人群的服务，后来社会工作服务扩展到基层治理领域。中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确了社会工作在社区治理中的重要角色，要求推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”。中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》又提出“五社联动”，进一步强调了社会工作的治理功能。2023年，中央决定设立社会工作部作为党委的职能部门，负责指导人民信访、人民建议征集、党建引领基层治理和基层政权建设、行业协会商会党的工作及其改革发展、“两企三新”党建工作、社会工作人才队伍建设和志愿服务等职能。可见，社会工作在实践中的功能定位发生了悄然变化，当然其体制机制也会发生相应的变化。

　　那么，新时代社会工作体制机制究竟是什么样式呢？社会工作是中国特色社会治理的重要抓手，社会工作体制也是社会治理体制的重要组成部分。但是社会工作体制与社会治理中的其他体制比如社会治安综合治理体制相比，还是有显著差异的。社会工作主要运用柔性的服务手段回应服务对象的各种需求，因此可以把社会工作体制称为“回应型体制”。

　　回应型体制对民众的需求是积极的回应而不是被动的适应，它在治理理念、方式和手段等方面与管控型体制存在显著差异，其基本特点有五方面。一是坚持党的全面领导。社会工作领域主要是社会治理中的新兴领域，党组织在其中的政治引领和战斗堡垒作用相对薄弱，因此在社会工作领域必须全面加强党的建设，做到党建引领无死角、全覆盖，确保社会工作领域坚持正确的政治方向。二是坚持以人民为中心。以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的基本观点。开展社会工作管理和服务必须尊重人民的主体地位，以人民福祉和人的全面发展为依归，切实增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。三是坚持共建共治共享。专业社会工作者、社区工作者、党建工作者和志愿者在党委领导下形成社会工作共同体，扎实做好新兴领域党建工作和凝聚服务群众工作，增强党在社会工作领域的号召力凝聚力影响力。四是坚持民主协商。如果说打击犯罪是社会治安综合治理的首要环节，那么民主协商则是社会工作的基本方式。民主协商既是回应型体制中“回应性”的集中体现，又是“体制”的表现形式。五是坚持服务为本。寓服务于管理、以服务促治理是回应型体制区别于管控型体制的特点之一。回应型体制主动了解并积极回应群众的服务需求，变人找政策为政策找人，切实解决群众的急难愁盼问题。

　　经过十几年的发展，社会工作已经成为党和政府开展社会建设特别是社会治理的重要抓手，社会工作者也成为党和政府在民生保障和社会治理领域的得力助手。因此，社会工作体制机制必须适应党和国家的重大战略需求。当前，我国人口结构、就业结构发生了深刻变化，新就业方式不断涌现，新就业群体的社会保障和社会服务需求巨大。在此背景下，构建回应型社会工作体制既是社会工作发展的内在要求，也是凝聚服务群众、增强社会活力的必然选择。回应型体制是对新时代社会工作体制机制的抽象概括，社会工作各领域的具体机制还需要在实践中健全和完善，但是无论如何，新体制依靠协商和服务的发展趋势是不会改变的。

　　（本文系国家社科基金项目“新发展阶段社会工作深度职业化研究”（23BSH011）阶段性成果）

　　（作者系深圳大学政府管理学院教授、中国社会工作学会副会长）