近年来，我国对于耕地的重视和保护日益提升，而非法占用农地罪是我国法律体系中对于耕地最为严厉的保护手段。2024年8月7日，最高人民检察院发布第16批指导性案例，其中第60号是“刘强非法占用农用地案”。本文结合该案例，尝试对非法占用农用地罪的理论难点进行探讨。

　　【案情简介】2016年3月，刘强与北京某合作社商定，受让蔬菜大棚377亩集体土地使用权。刘强擅自以合作社的名义对蔬菜大棚园区进行非农建设改造，在园区内建设鱼池、假山、规划外道路等设施，对原有大棚进行改造并在内部各建房间。截至案发，刘强共建设“大棚房”260余套（内部布置各类生活起居设施）并对外出租。经鉴定，该项目占用耕地28.75亩，其中含永久基本农田22.84亩，造成耕地种植条件严重破坏。一审法院以非法占用农用地罪，判处刘强有期徒刑一年六个月，并处罚金五万元。

　　【案例分析】假借发展设施农业之名，擅自或者变相改变农业用途，在耕地甚至永久基本农田上建设“大棚房”“生态园”“休闲农庄”等被法律所严厉禁止，应当以非法占用农用地罪追究实际建设者、经营者的刑事责任。随之而来的思考是，若实际建设者后续转让了该场地及附着物，后续入场的经营者是否会构成非法占用农用地罪，以及地类变化是否会影响定罪量刑？

　　本罪的追诉时效问题

　　根据刑法规定计算，非法占用农用地罪的追诉时效应当是十年。如果认为该罪是持续犯，那么本罪在持续占地行为期间当然不会超过追诉时效；但如果认为该罪是状态犯，那么本罪的追诉时效就应该从破坏耕地、改变农业用途的“实际建设”行为完毕时起算，若立案时超过十年，那么便超过追诉时效不应被追诉。

　　持续犯的本质是在持续的时间里，法益时刻受到符合犯罪构成要件的实行行为的同等程度侵害，如非法拘禁罪是典型的持续犯。状态犯则不同，有时看似处于持续之中，但实际上是犯罪完成之后的不法状态在持续。例如，针对财物的犯罪基本属于状态犯，我们不能因为行为人故意毁坏的财物持续地处于被毁损状态，便认为该罪属于持续犯。实际上，故意毁坏财物的行为一旦完成，犯罪行为便已经结束，长时间持续的只是该犯罪完成后的不法状态。

　　审视非法占用农用地罪的罪状描述可知，本罪是“占用行为＋改变（用途）行为=造成毁坏”的递进结构。单纯的占用行为并不必然地造成农用地毁坏，如仅仅将移动活动房堆放在农田之上，随时用吊车将其吊走便可迅速进入耕作状态，该堆放行为便不应被视为本罪的实行行为。换言之，本罪整体复合行为犯的结构区别于行政处罚“非法占地”仅仅强调客观占用的“单一行为”。相反，改变用途和造成毁坏的罪状描述显然更接近即时性、动作性的含义，我们充其量认为行为人持续在占用农用地，但很难理解成行为人持续在改变、持续在毁坏，因为这不太符合文字本身的内涵和大众的普遍认知理解。具言之，占用耕地进行非法施工建设行为便是改变该地块土地用途、造成农用地毁坏的实行行为，改变和毁坏之后，就不存在犯罪行为了，只剩不法的状态（即行政违法层面的“违法占地”）在持续。而后时间里的持续占用，不过是行政角度的非法占用，而不是刑法意义上的持续的（占用、改变、毁坏的递进式）复合犯罪行为。二者的重大区别，在自然资源部2022年发布的《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》（以下简称《查处规程》）15.3 行政处罚追诉时效条款中得到了印证和体现：“违法占用土地的行为恢复原状前，违法建设行为违反城乡规划的事实存续期间，应视为具有继续状态；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。”

　　本罪罪状中的“毁坏”之理解，可以参考刑法中故意毁坏财物罪的理解，既然故意毁坏财物罪不被当作持续犯处理，以造成农用地严重毁坏为条件的实行行为，便不能理解成持续占用即属持续犯罪。反过来说，假如将本罪理解成持续犯，那么上述指导案例中的刘强便处于持续的犯罪状态。那么，明知犯罪事实的接手者王强，若和前者达成协议转让该地块并由王强持续经营，此时王强便可能成立承继的共犯，同样构成非法占用农用地罪。如此一来，涉案地块便会出现“转手给哪位明知的接手者那么哪位就犯罪”的诡异现象。因此，笔者认为，本罪不应该属于持续犯，追诉时效应当从改变耕地的农业用途（一般为非法建设的破坏行为完毕）之日起算，超过十年的应当视为超过追诉时效。

　　地类变化是否影响定罪量刑

　　国土术语中一般将土地地类分为现状地类和规划地类。问题是，当占用破坏耕地时的现状地类与（多年后）立案时的现状地类存在较大不同，且后者认定面积低于刑事立案标准时，是否按从轻原则作无罪处理？之所以会发生现状地类认定的变化，是因为国家每10年左右会组织全国的国土调查，迄今已完成了三次。同时，地方还有每年的年度变更调查进行查缺补漏、优化完善。

　　现实中与非法占用农用地罪看似接近的罪名案例是：危害珍贵、濒危野生动物罪。2021年国家林业和草原局、农业农村部发布的《国家重点保护野生动物名录》（以下简称《名录》）相较于1989年第一版《名录》来说，将熊猴、北山羊、蟒蛇3种野生动物由国家一级保护野生动物降级调整为国家二级保护动物（因其种群分布稳定、数量增多）。笔者查询了众多该类案例：《名录》发布前的旧案在《名录》发布后进入审判程序的，全部将上述动物视为二级保护动物来认定，因为坚持了“新规有利于嫌疑人则采纳新规”的从轻原则。也就是说，假如张三作为犯罪嫌疑人在2021年以前猎杀了100条蟒蛇（行为时蟒蛇属于国家一级保护动物），但是在2022年之后被起诉审判（其间蟒蛇被行政部门降档保护认定为二级保护动物），那么最终的审判是按照对嫌疑人有利的二级保护动物来认定，能够作出比《名录》发布前更轻的刑罚。

　　貌似相同，但实则不同。法谚有云：“任何人不得从自己的违法行为中获利”，许多情况下，现状地类的后期变化调整系前期犯罪行为（非法建设）导致，如涉案地块其中一大部分土地性质由耕地变为可建设用地，很多时候是因为行为人在这一部分土地上搭建了厂房等构筑物。而土地调查和年度变更不断强化为“所见即所得”的现状调查，因此就将部分土地调整为可建设用地。所以，《查处规程》中规定，应当按违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图，来套合判定违法用地占用地类。这一规定将犯罪所涉地类面积的认定时间节点明确化，便是对于上述法谚的制度化规则化体现。

　　规划地类的变化所带来的影响则有所不同。关于规划地类的判定上遵循从轻原则有明文规定。《查处规程》4.2.3 是否符合土地利用总体规划的认定条款中规定：“与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设允许建设区或属于规划建设用地地类的，应当判定为符合土地利用总体规划……在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。”

　　上述规划地类的变化之所以能够产生“从轻判定”的效果，主要原因就是规划地类的变化并非因为地块被非法占用便发生调整，而是相关部门综合考虑多方因素依法作出的调整，变化的依据并非行为人的违法行为。从这个角度来说，这才接近于上述危害珍贵、濒危野生动物罪中的《名录》名单变化，同样能够得以适用“从轻原则”从而作出对犯罪嫌疑人有利的量刑。综上，现状地类的变化，不影响定罪；规划地类的变化，影响量刑。

　　应该说，随着耕地保护力度的不断加大，该罪名被适用的频率相较以往将会不断提高，其中的一些理论和实务的疑难点远不止上述两三点，还包括不同地类之间的面积计算能否叠加等问题值得研究。

　　（作者系中国人民大学刑事法律科学研究中心博士研究生）