建设社会主义现代化强国，需要各民族共同团结奋斗。习近平总书记指出：“全面建成社会主义现代化强国，一个民族也不能少。”党的二十届三中全会提出，“制定民族团结进步促进法”。深入理解其立法背景、准确把握其功能定位、合理规划其立法路径，是立法的前提和基础。
民族团结进步促进法的立法背景
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国少数民族、民族地区、民族关系、中华民族的面貌发生历史性巨变，各族人民自信心自豪感空前激发，中华民族团结凝聚。然而，西方敌对势力联合反华势力在民族、宗教、人权、涉疆涉藏等问题上频频发难，挑拨我国民族团结，抹黑我国民族工作。在此背景下，必须铸牢中华民族共同体意识，引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念。铸牢中华民族共同体意识既是新时代党的民族工作的主线，也是民族地区各项工作的主线。制定民族团结进步促进法，有助于铸牢中华民族共同体意识，增强中华民族凝聚力。
经过改革开放40多年来的努力，“人民日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾”已经解决，各民族地区的生产生活有了全新面貌。但是，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”仍然存在，边疆民族地区与沿海发达地区的经济差距较大，民族地区的利益分配机制仍不够完善。新时代以前，“一切以经济建设为中心”，法律专注于通过“刚性控制”来保证全国上下行动一致；进入新时代，“满足人民群众的美好生活需要”成为社会主义建设的中心，“刚性控制”的局限性日益显露。它是以“权力—服从”“权利—义务”为基本内涵的，无法充分调动社会力量、有效平衡社会利益。对此，在民族关系方面制定民族团结进步促进法，有助于充分调动政府、社会和各族群众的参与资源，更好地协调各民族之间的利益关系，实现多民族共同繁荣发展。
民族团结进步促进法的回应功能
《民族区域自治法》通过明确民族区域自治制度的基本框架、规范自治机关的组成与职权、界定自治权的具体内容，为我国这一基本政治制度奠定了法律基础，为各民族在自治区域内自我管理、自我服务提供了法律依据。《民族区域自治法》有效维护了社会稳定和民族团结，保证了国家统一完整。
在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的新征程上，如何在坚持和完善民族区域自治制度的基础上，建立更加稳固、和谐的民族关系，是一个常新的课题。《民族区域自治法》更强调规范意义上坚持基本政治制度不动摇，而民族团结进步促进法应当更加注重法律制度的灵活性与开放性，以回应新时代的社会需求。为此，要突出强调民族团结进步促进法的回应功能，以满足各族人民群众的美好生活需要为其立法目的。
具体而言，民族团结进步促进法需要满足的“美好生活需要”主要体现为：加快民族地区经济发展、保护和发展民族文化、加强民族间的文化交流、保护民族地区生态环境、实现民族地区可持续发展等。当前，各民族群众的需求已经从基本的物质文化层面向安全、归属、尊重及自我价值实现的层面过渡，这要求民族团结进步促进法应当对各族人民群众的最新需求有所回应。
民族团结进步促进法的立法路径
首先，转变政府角色，压实促进职责。为尊重各民族群众的自主性，民族团结进步促进法应以引导、鼓励和支持的法律规范为主，而不是以行政控制和制裁性法律规范为主。现阶段，我国民族工作面临的困境之一是：政府定位不清，依赖约束、规制等行政命令推进民族团结进步工作。给予政府更明确的促进职责，使其职责行使更加灵活，是实现民族团结进步促进法回应功能的重要抓手。民族团结进步促进法与《民族区域自治法》在政府角色定位上的区别在于，民族团结进步促进法更注重体现民意和满足公众诉求，这就需要政府从“管理主导型”向“促进引导型”转变。针对民族团结进步工作，政府要将其纳入总体规划、预留专项资金，并通过明确部门职责、优化资源配置、规范评估检查等方式，发挥政府在发展民族地区经济、加强民族交往交流交融等方面的促进作用，而非过于依赖硬性的约束和规制。
其次，激活社会治理，优化参与机制。事实上，政府在应对公共问题时，有时会力不从心，民族团结进步工作涉及主体多、领域广，政府的工作难度愈加凸显。政府管理失效的一个重要原因是，风险社会给政府履行职能带来挑战，政府难以满足信息处理的专业性和复杂性要求。因此，需要借助社会力量，由政府管理向多元社会主体共治转变。在此前的民族团结进步工作中，政府长期处于主导地位，社会组织与民族团结进步工作关系不紧密，缺少相应的社会参与机制，导致社会组织的功能缺失。民族团结进步促进法作为授权性、倡导性规范，在立法中应鼓励全社会朝着民族团结进步的方向共同努力，这就需要给予更广泛的社会主体更大的开放空间，充分发挥社会组织和各民族群众的优势，构建平等灵活、开放包容的环境，实现民族团结进步的共治目标。
最后，吸收地方经验，整合实践模式。自2010年至2023年6月，在民族团结进步促进领域，各地已出台10部专门的地方性法规以及18部专门的单行条例。应当说，我国已积累了丰富的地方立法经验，下面将以发展民族地区经济为例展开论述。上述地方性法规及单行条例所在地具有一定共性，即经济发展较为落后且少数民族人口相对较为集中。因此，这些地区制定民族团结进步促进相关地方立法，以推动地方经济发展的紧迫性较为显著。从现实情况来看，经济发展是促进民族地区民族团结进步的重要方面，也是保障社会稳定和边境稳固的前提。当前地方立法中，推动民族地区的经济发展主要有两个途径，一是增强民族地区内生的发展动力和活力，二是中央或发达地区的政策帮扶。两者各有优势，前者通过乡村振兴、发展民族特色产业等方式发展经济，有利于民族地区内部各民族交往交流交融；后者可以让民族地区的各族群众感受到来自党和国家的关怀，从而落实党的民族团结进步政策。在民族团结进步促进法的制定过程中，应吸取上述地方立法经验，在整体性、系统性和统一性理念指引下，为铸牢中华民族共同体意识提供法治保障。
（作者系内蒙古大学法学院副教授）
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