党的十八大以来，党中央、国务院在要求建立健全用水权初始分配制度的基础上，提出了用水权市场化交易的改革方向。为落实用水权改革的要求，2023年4月1日起施行的《中华人民共和国黄河保护法》第102条规定，“国家支持在黄河流域开展用水权市场化交易”。2024年5月1日起施行的《节约用水条例》第41条进一步明确，“支持开展多种形式的水权交易”。2024年6月1日起施行的《生态保护补偿条例》第22条规定，“国家建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，推动交易市场建设，完善交易规则”。可见，国家对于建立健全用水权交易机制十分重视。

　　用水权交易应受限制

　　水资源具有经济价值、社会价值和生态价值，通过市场机制配置水资源，有利于水资源的高效利用和优化配置，从而充分实现水资源的经济价值。但与此同时，不能损害到水资源具有的社会价值和生态价值。这意味着用水权交易应受限制。对此，2022年8月26日水利部、国家发展改革委、财政部发布的《关于推进用水权改革的指导意见》根据用水权交易主体不同，将其分为区域水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易等，并明确了不同形式的用水权交易限制。对区域水权交易而言，仅限于区域可用水量内的结余或预留水量，并要报有关水行政主管部门备案。对取水权交易而言，仅允许取用水户采取节水等措施节余的取水限额内的水资源，在不超过取水许可有效期限的前提下，经原取水审批机关审批后进行交易，这符合《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条对取水权交易的限制性规定。对灌溉用水户水权交易而言，仅要求在交易期限超过1年时，事前报灌区管理单位及县级以上人民政府水行政主管部门备案。2024年1月10日水利部发布的《用水权交易管理规则（试行）》第15条进一步明确，用水权交易行为需经具有管辖权的水行政主管部门、流域管理机构审核同意。

　　《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第21条规定：“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要。”据此规定可知，我国水法将用水权分为生活用水权、生态环境用水权、农业用水权、工业用水权等，以“用水目的”为核心依据基本确立了不同类型用水权之间的优先位序。这与当今大多数国家和地区的做法是一致的。例如，美国得克萨斯州依“用水目的”确立了“家庭用水、市政用水、灌溉用水、工业用水、矿业用水、水电用水、航运用水、娱乐用水及其他有益用水”的用水权优先位序；我国台湾地区“水利法”第18条也依“用水目的”确立了“家庭及公共给水、农业用水、水力用水、工业用水、水运及其他用途”的用水权优先位序。在用水权依据用水目的不同存在优先位序的前提下，用水权交易应受限制。我国《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条规定，“依法获得取水权的单位或者个人……经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定”。然而，上述《关于推进用水权改革的指导意见》《用水权交易管理规则（试行）》等部规范性文件并没有对“具体办法”予以明确。这不利于在推进用水权市场化交易的同时，对水资源的社会价值和生态价值实施有效保护。

　　构建用水权优先次序规则

　　当前，有必要依据用水目的不同构建用水权优先次序规则，具体如下。第一，基本生活用水权应处于最优先位序。虽然水资源作为基础性自然资源承载着多重功能和价值，但其最基础功能和最重要价值在于保障自然人基本生存利益，即自然人享有的“生存权所必需”。水是生命之源，是“生命不可或缺的元素之一”，而生存权在法律价值位阶体系中具有最高地位。因此，基本生活用水权作为自然人的基本人权，其核心是“生存权”，体现了水资源的“基本生存保障功能”，应“具有最优先的效力”。《水法》之所以明确基本生活用水权的最优先位序，也是因为基本生活用水权承载的价值位阶最高，是“人格利益的最优先地位”的体现。第二，基础性生态环境用水权的优先位序仅次于基本生活用水权。水资源具有“气候调节、河流输沙、生物多样性保护等多种生态服务功能”，而“良好生态环境是最普惠的民生福祉”。因此，基础性生态环境用水的目的在于“维持生态环境的基本功能”，是“保障物种生存的必须”，涉及环境公共利益。在我国高度重视生态文明建设的时代背景下，将基础性生态环境用水权定位为仅次于基本生活用水权的次序，既有利于保护生态环境利益，也有利于实现“美丽中国”目标。第三，农户责任田农业用水权应位于基础性生态环境用水权之后，位于工业用水权等其他类型用水权之前。一方面，农地是农民的重要生产资料，农户以承包责任田为主要生活来源，而责任田的耕种需要相应的灌溉用水；另一方面，我国是农业大国，农业处于国民经济的基础性地位，农业灌溉的合理用水关乎“国家粮食安全”。因此，农户责任田农业用水权对于基本生活用水权和基础性生态环境用水权以外的其他类型用水权而言，具有优先地位。第四，对于工业用水权等其他类型用水权之间的优先位序，宜由各地根据当地经济社会的发展以及所处的自然环境等实际情况来确立。

　　确定优先次序之后，应依据后位序用水权人原则上不得受让前位序用水权，而前位序用水权人则有权受让后位序用水权这一“限制性规则”，对不同类型用水权之间的交易作如下限制。第一，由于基本生活用水权处于最优先位序，故禁止其向基础性生态环境用水权等其他类型用水权转让。第二，由于基础性生态环境用水权位于基本生活用水权之后、农户责任田农业用水权之前，故禁止其向农户责任田农业用水权等其他类型用水权转让。同时，由于基本生活用水权承载的利益价值高于基础性生态环境用水权，故应允许基础性生态环境用水权向基本生活用水权转让。第三，由于农户责任田农业用水权位于基础性生态环境用水权之后、工业用水权等其他用水权之前，故农户责任田农业用水权原则上不得向工业用水权等其他类型用水权转让。但为避免水资源浪费、有效提高水资源使用效益，对于农户采取节水等措施节余的责任田农业用水权，应例外地允许其向工业用水权等其他类型用水权转让。此时需要注意的是，农户在采取节水等措施节余水资源时，不得损及农业灌溉的合理用水需求。当然，农户责任田农业用水权向基本生活用水权和基础性生态环境用水权转让时，并不受是否属于节余水资源的限制。第四，由于工业用水权等其他类型用水权位于农户责任田农业用水权之后，故应允许工业用水权等其他类型用水权向基本生活用水权、基础性生态环境用水权和农户责任田农业用水权转让。而对于工业用水权等其他类型用水权之间的交易，则遵守上述“限制性规则”，即对某种类型的用水权而言，仅允许该类用水权人将采取节水等措施节余的水资源转让给位序在后的用水人。

　　（作者系新疆大学法学院博士研究生、新疆社会科学院法学研究所研究员）