清代在前朝的基础上对京杭大运河（以下简称“大运河”）不断整治修葺，改建多处河道和水工设施，完善河务和漕政制度。由此，大运河成为清代全国交通大动脉。

　　河漕分离互相制衡

　　清廷对大运河采取河漕分离的管理制度，河务系统和漕政系统职责分明、互相制衡。顺治初年，清廷设河道总督和漕运总督各一名，分别负责河道治理和漕粮运输，与其他八大地方总督地位平等。

　　河道总督的职责是“掌治河渠，以时疏浚堤防，综其政令”，是清廷在京城以外专设的对治水事项进行决策、指挥的全国最高行政长官，掌管着黄河、大运河和永定河的堤防疏浚等事务。河道总督衙门是军政合一的机构，驻地最初设在山东济宁，后因江南地区的河工事务日益增多，于康熙十六年（1677）迁移至江苏淮安。在康雍两朝，河务系统分段、分权变动多次。直到乾隆二年（1737），河务体系基本确立，河道总督职务一分为三，即北河、南河、东河，而河道总督以下又分为道、厅、汛三级，进行分段管理，按文职和武职又构成相应系统。其中，北河总督因管辖事务较少，于乾隆十四年由直隶总督兼任。而南河总督极具重要性和高风险性，因其所辖河段与黄河相交，治理难度颇大，因治理不善发生河患而被革职甚至处死的官员甚多。

　　漕运总督的职责是“掌督理漕挽，以足国储。凡收粮起运、过淮抵通，皆以时稽核催儧，而总其政令”，是清廷在京城以外专设的对货物水路运输事项进行指挥和管理的全国最高行政长官。漕运总督衙门也是一个军政合一的机构，自清入关后，其驻地一直设在江苏淮安。漕政系统独立于地方政府和河务系统，漕运总督之下为各省粮道，掌本省粮储，粮道之下有负责粮食征收、监管和分配的管粮同知、通判和负责漕船押运的押运同知、通判。为确保漕运北上无误，同时专设押运官员和领运官。与河道总督相比，漕运总督的职责相对单一，但与地方督抚联系密切，需要地方保证运输。

　　“河漕国之重务，治河与治漕相为表里”，然河漕二者却矛盾重重。因同时处理同一条运河事务，河道总督和漕运总督经常面临权力重叠而产生矛盾。康熙年间，河道总督靳辅、漕运总督慕天颜因各自代表所在部门的利益而相互指责，结果两人均被削官。清代中末期，济宁以北大运河河段逐渐荒废。咸丰八年（1858），南河总督被裁撤。光绪二十八年（1902）、三十一年，东河总督和漕运总督分别被裁撤。

　　综合运用多种方式治河

　　“南巡之事，莫大于河工。”大运河维护的重点在于治河，治河方式多种多样，各河段根据自然地理环境的不同而加以综合运用。

　　其一，开挖和维护减河。开挖减河的目的是防洪、排水、改良土壤。在一些河段常年发生水患的情况下，清代开挖了一些新的减河。南运河（大运河的重要组成部分，以山东临清为起点，以天津市海河三岔河口为终点）的四女寺、兴济和捷地减河工程创建于明前期，哨马营、马厂减河工程创建于清后期。由于水流常年侵蚀闸门基座和河堤岸边，对航运通道造成妨碍，清廷对上述减河工程进行了多次维修。例如，四女寺减河工程分别于康熙、雍正、乾隆朝三次大修，捷地减河工程分别于雍正、乾隆、嘉庆、光绪朝四次大修。至于维修方式，则采取了挑浚河身、添建涵洞、培高等。

　　其二，开建水柜。利用大运河沿线的天然湖泊或者开挖人工湖实现防洪、济运。《清高宗实录》载：“东省运河，水长时应筹宣洩，浑流一过，又应将清水收入各湖水柜，蓄以济运，秋汛后仍酌情形，早为贮蓄。”乾隆年间，利用山东省内的湖泊水柜宣泄浑流和储存清水，减轻雨季洪水对大运河的威胁，同时保证旱季水源，确保漕运畅通。大运河上较为重要的水柜是山东省的北五湖（安山湖、南旺湖、蜀山湖、马踏湖、马场湖）与南四湖（微山湖、昭阳湖、独山湖和南阳湖）。清末黄河改道、运河淤塞，北五湖被民众开垦为耕地，仅留安山湖，后改名为东平湖。北五湖水柜的消亡对通航影响重大，失去水源补给的大运河河段也成了无源之水，江南货物再也无法通过大运河到达济宁以北。而南四湖因其自身可作为航道，从未断流，保障了清末货物由江南到济宁的内河运输。

　　其三，修建维护水利工程。大运河上的闸、坝、堤、湾等，从设计施工到维护管理，涉及诸多事项。一是修建和改造闸坝。因清代大运河水域生态有所变化，康熙四十四年在四女寺减河上修建闸门，雍正八年（1730）将四女寺减河闸改建为滚水坝，随后在乾隆、光绪年间继续疏通并扩建。二是巩固堤防。清代将固堤事务进行分段管理，因此需要大量人力。人力来源于官方的河兵和民间的堡夫，河兵负责堵口抢险、工程修筑，堡夫负责巡堤捕鼠、抬土送文、栽柳护堤。三是物料采办。“堤工全恃修防，而修防专资物料，是物料为河工第一要务”，清代初期南北方皆用柳树护堤，清代中期南方用芦苇护堤、北方用秫秸护堤，清代末期多用砖石护堤。护堤功效最好的是柳树，芦苇、秫秸次之，砖石最差。物料采办变化的原因在于河工日渐繁重，而物料供应困难，由此产生了步步倒退的局面。

　　其四，河道清淤。清代机械化程度较低，主要通过人力手段清除河底淤泥，以增加运河深度、改善水流条件。除了凭借铁锹、锄头等简单工具挖掘河床上的淤泥和沉积物以外，还采用浚沙船，由船上的四名船夫持长柄杏叶勺插入水中捞沙子，把沙子倾入船中，再运到岸上。当时，大运河山东段及其相关支河的清淤工作已有相关记录。例如，康熙二十九年，德州知州吴珍联合地方士绅捐款，雇佣夫役疏通大运河；道光十年（1830），下旨要求当年冬季对大运河山东段进行疏浚，以确保来年漕运畅通。

　　漕运乃是经济命脉

　　“国家之大事在漕，漕运之务在河。”清廷对大运河利用的最直接方式是漕运，漕运乃朝廷事务重中之重，是维系清廷的经济命脉。

　　首先，利用大运河巩固皇权。大运河漕运的兴盛，为康乾盛世作出巨大贡献，延续了封建王朝的寿命。其一，物资保障。在漕运最鼎盛时期，每年经由大运河自南而北输送的漕粮有四五百万石，而北方的盐铁等物资也通过此路输往南方，保障了贵族的生活需求及王朝的军事供给。其二，财政保障。明清时期在北京、天津、临清、淮安、扬州、苏州、杭州设置钞关，通过征收往来船料税与货税，为清廷提供稳定的财政收入。其三，制度保障。大运河作为清代的“高速公路”，加强了中央与地方的联系，皇帝可以迅速调配物资、任免官员，有效管理辽阔的疆域，加强中央集权。

　　其次，利用大运河促进商贸往来。清承明制，规定漕船除运载固定的漕粮外，每船可携带一百五十万石的“土宜”随船售卖。对于漕船例带货物，清廷实行免征货税的政策，旨在激励漕船在为清统治者运输粮食的同时，也能够携带其他货物，促进贸易和经济活动。这使得济宁、聊城、淮安等运河城市逐渐繁荣发展。然而，由于漕运人员运输货物时兼顾个人和官方的需求，公事仅仅是例行，而私事才是他们关注的焦点。因此，清代关于漕运的法规条例并未得到实际执行。

　　清代后期，黄河改道、现代交通方式的兴起、动荡的社会局势和漕运官员的贪污腐败，均加速了大运河的衰败。光绪二十七年，清廷下令停止漕运，运行了2000多年的大运河漕运随之成为历史记忆。大运河作为中国古代重要交通基础设施，既是经济文化交流的纽带，也是国家统治与管理的重要工具。清政府通过对大运河进行有效管理、维护和利用，体现了统治者控制国家的制度基础和社会运行逻辑。

　　（本文系国家社科基金项目“大运河国家文化公园建设法律保障机制研究”（22BH147）阶段性成果）

　　（作者系河北师范大学法政与公共管理学院副教授）