在经历了21世纪第一次全球金融危机后，大多数国家再次进入财政紧缩时代。对于公共部门而言，这意味着“从‘不惜代价做任何事的时代’向‘有限时代’的转变”，亦如二战后经济增长“黄金时代”结束时曾经历过的那样。在中国，随着经济发展进入新常态，财政也迎来转折点，财政收入持续高增长也暂告段落。2024年，十四届全国人大二次会议表决通过的《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算》在新一年预算编制和财政工作的总体要求中也明确表示“坚持党政机关过紧日子不动摇”。这是自2016年以来连续第9年在年度政府预算报告中使用了“过紧日子”表述。

　　国家预算报告中“过紧日子”的提法最早可追溯到1984年，1990年预算案对“过紧日子”的表述更是多达6次。从内容来看，那时的“过紧日子”更多是应对短期财政收支压力的一时之策。1998年至2008年期间，国家预算案中再未出现过这一表述，从一个侧面也印证了这一点。现在，“过紧日子”已经逐渐明确为预算管理中“应该长期坚持的方针”，是“长久之计，而非一时之需”。2023年中央全面深化改革委员会第三次会议明确指出，要始终坚持“过紧日子”的思想，加强财政资源科学统筹和合理分配，合理确定预算收支规模，统筹保障和改善民生，杜绝奢靡浪费等现象。

　　要让“过紧日子”成为“长久之计”，不仅需要继续发扬艰苦奋斗、勤俭节约的中华民族传统美德和我们党的优良传统，还需要建立相关的常态化、规范化的管理制度。预算削减管理是一个具有建设性的方向。

　　预算削减管理是公共政策与公共管理领域对长期依赖“增长假设”进行反思的结果。彼时是迫切需要发展“削减管理”方法的时期。这不仅是为经济或财政危机现实所驱动，更是对长久以来建立在增长假设基础上的公共部门理论研究、管理实践和政策选择的一次自省结果。增长是将当代管理理论与历史渊源、管理实践与公共政策选择联系起来的共同点。尤其是在经历了一段较长时间的经济和政府规模齐头并增后，增长的假设很容易成为政府结构和过程的一部分。渐进主义即是在这样的背景下孕育并发展起来，它不仅是用以描述预算过程的理论概念，于预算实践而言，也是一种预算行为模式。在这种模式下，支出的持续增长成为理所当然，预算变成了扩张引擎。在财政收支矛盾尖锐或财政紧平衡背景下，增长假设并不会自动消失。公共部门需要更多务实有效的预算管理工具，以使预算过程从依赖于对“需要提供什么”的回答转向关于“可以和应该提供什么”的理性思考。削减管理，逆势亦可为。

　　党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，其中关于健全预算制度的重要部署明确要求“深化零基预算改革”。结合中央全面深化改革委员会第三次会议关于始终坚持“过紧日子”的思想，体现了我国继续深化预算管理制度改革的决心与“因势而谋、应势而动、顺势而为”的改革智慧。从严从紧用好和管好财政资金，绕不开对支出固化僵化、预算安排只增不减“顽疾”这一问题的解决。这一过程将充满挑战，既需要“从零开始”或“以零为基础”的预算理念，也需要能够做减法的常态化预算管理工具。

　　预算削减管理是财政资源统筹和管理不确定性的主动部署。削减对于任何类型的组织都是困难的，而尤以公共部门的削减管理问题更加复杂。21世纪以来，削减管理再次成为国外公共部门管理实践和理论研究中一个重要的主题。这有赖于以下共识的明确：从管理角度来看，财政压力可能是反复出现的问题；同时，面对财政压力甚至危机没有捷径可以轻松实现有效的调整与适应，需要提前运筹甚至持续改革来从容应对，以尽可能减少其对公共部门短期和长期的负面影响。削减管理，应势亦可为。

　　统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。“健全现代预算制度，要深刻把握我国经济社会发展面临的复杂性艰巨性，牢固树立底线思维，平衡好促发展和防风险的关系。”预算削减管理制度化，为严格预算编制和硬化预算执行提供了可选择的常态化工具，有助于解决财政支出结构固化、部门预算规模固化、预算过程路径依赖等问题，进而加强财政资源和预算统筹的能力与水平。预算削减管理制度化，为习惯于增长假设的预算参与主体悬置了一把“达摩克利斯之剑”，使其自觉审视财政资源的有限性以及多重不确定性下的财政压力，进而增强风险意识以及主动管理不确定性的意愿与能力。

　　预算削减管理是符合公共预算基本职能与目标的管理工具之一。现代公共预算发展的历史表明，公共预算通过总财力约束、以战略重点为基础的资源配置以及对财政活动的组织管理三个层面影响着公共部门的运作，并进而形成现代公共预算的基本职能与目标，即财政总额控制、资源配置效率和运作效率。在财政收支矛盾尖锐或财政紧平衡背景下，“公共预算的静态配置与动态发展、复杂结构与运行分割以及合规运行与有为治理间的矛盾”会被进一步放大，预算基本职能与目标的有效实现面临挑战。要扭转这一局面，需要在支出控制维度实现宏观预算与微观预算过程更高水平的协调，既要有财政规则、跨年度预算平衡机制和其他宏观层面上的约束，又需要辅之以微观层面的限制性策略。削减管理，因势亦可为。

　　从公共预算的基本职能和目标出发，削减管理的可应用情境包括但不限于如下三种：财政可持续面临压力和挑战时；财政资源配置不符合战略意义上的优先顺序时；预算管理效率不及要求或承诺水平之时。一个负责任的公共预算管理体系，不仅能够为促进经济社会发展和公共福祉做好“加法”，还能够在必要之时为财政资源统筹和可持续性以及管理提质增效的实现做对“减法”。

　　削减管理也可以成为连接预算管理与绩效管理、战略管理以及公共部门创新的桥梁。削减管理要成为公共预算管理中一个常态化工具，也需要避免呈现“一次性”或“修补式”的管理特征，更要避免将缩减公共支出作为其终极目标。行政成本控制与政府绩效或政府效率的关系是非线性的，延迟或削减公共资本支出在长期内可能导致不经济现象。一些研究发现表明，单纯以减少支出为目标的削减管理，可能面临不可持续和潜在的临界阈值问题。与此同时，有实证研究发现，削减可以成为提高效率的驱动力，或者说，削减也可作为旨在通过提高成本效益来改善绩效的改革的一部分。尽管削减和改革间的关系存在争议也面临挑战，但通过绩效管理、战略管理甚至创新来实现“少花钱多办事”的目标仍是预算改革值得努力的方向。因此，削减管理不应只是管理削减，还可发展为激活、链接或者推动公共部门变革管理的重要机制。这与将削减管理归于组织变革的初心是一致的。削减管理，顺势亦可为。

　　当然，必须认识到，中国语境下的“过紧日子”在本质上与西方财政紧缩背景下基于政府应该为公民做更少的“国家再想象”截然相异。“足国之道，节用裕民”，党和政府带头过紧日子，目的是为老百姓过好日子。要实现人民财政为人民，需要探索适合中国公共管理实践的削减管理制度。

　　（作者系华南师范大学政治与公共管理学院副教授）