进入数字时代，数据要素成为促进经济社会发展、推进国家治理现代化的关键生产要素，如何促进数据要素流通、挖掘数据价值成为数字中国战略的核心议题。在此背景下，公共数据授权运营成为建设数据要素市场、释放数据红利的关键路径。
早在2018年，部分地方就开启了公共数据授权运营的探索之路，以更好地挖掘数据价值、释放数据红利。2021年，我国“十四五”规划纲要首次提出开展政府数据授权运营试点。2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）指出，推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易，加强实施公共数据确权授权机制。随着《意见》的出台，各地纷纷加快探索公共数据授权运营的步伐，形成了遍地开花、各具特色的创新模式。
2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，组建国家数据局。国家数据局的成立，使得数据要素市场建设目标更加清晰，公共数据授权运营的重要性更加凸显，进而成为推进盘活公共数据资源、挖掘数据要素潜能的有效手段。2023年12月，国家数据局等部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》（以下简称《行动计划》），提出加大公共数据资源供给，在重点领域、相关区域组织开展公共数据授权运营，探索部省协同的公共数据授权机制。
为了进一步落实《意见》和《行动计划》的相关要求，强化数据要素高质量供给，发挥数据要素的乘数效应，公共数据授权运营生态体系的建设和发展成为当务之急。这一生态体系的构建是促进数据要素流通、挖掘数据价值、激发市场活力的有效手段和路径，该生态体系鼓励将授权主体、运营主体、场景开发主体、使用主体、监督主体等包容于一体，推动政府与市场、社会之间的良性互动，以及公共数据的生态开发和有效利用。具体而言，构建公共数据授权运营的生态体系可以从三个方面作为着力点。
第一，探索公共数据授权运营的生态发展模式。当前，各地针对公共数据授权运营开展了一系列多样性、创新性的探索实践：一些地方采取授权多主体分散运营的方式，遵循效率原则和公平原则，致力于推动创新发展；一些地方采用授权单一主体统一运营的方式，以确保数据安全和授权运营工作的顺利开展。但不论是统一还是分散授权运营模式，鼓励多元数据汇聚、多方主体参与共同开发的生态模式是公共数据授权运营创新实践的根本所在。因此，需要各地结合当地发展现状及数据开发需求，不断探索创新，制定符合地方实际、切实可行的生态型授权运营模式，并通过总结典型实践、打造成功案例等方式在全国推广，起到示范标杆的指导作用。
第二，建立数据共享和回流的生态保障机制。目前，数据汇聚共享困难、数据供给部门缺乏提供数据的动力等问题仍是各地普遍面临的难题，亟需建立切实可行的数据提供与共享保障机制。一是依靠制度规定和强行政力推动各部门共享数据，利用政策措施保障数据的汇聚共享；二是依靠考核压力推动各部门共享数据，考核内容可以综合各部门数据提供的数量、质量、效率等多个维度；三是依靠激励机制推动各部门主动共享数据资源，明确数据提供部门可参与公共数据授权运营的收益分配，主要方式是其依据自身贡献率申请财政支持，从而驱动并强化各部门提供和共享数据的积极性和主动性。此外，数据回流问题也是跨层级、跨部门之间数据共享的重点难点问题，需要国家层面出台相关政策解决基层数据回流难、回流数据质量低的难题，保证数据共享和回流的生态保障机制的系统性和完备性，确保数据资源生态的良性流动。
第三，完善公共数据授权运营的生态运行系统。在制度设计上，国家应出台公共数据授权运营的相关政策，从数字生态视角明确公共数据授权运营体系的主体组成要素，包括数据提供主体、数据授权主体、数据监督主体、数据运营主体、数据使用主体、数据服务主体、场景开发主体等，并明确他们如何在数据授权、数据运营、交易流通、应用追溯以及效果评估等整体环节中的分工协作与权责划分，从而形成一个完整的公共数据授权运营的生态政策体系。在主体培育上，一方面，需要加大培育数据服务机构，鼓励其主动参与和融入公共数据授权运营实践之中；另一方面，鼓励运营主体主动对接和包容多元场景开发主体，推动市场和社会主体共同参与公共数据运营场景的开发和挖掘之中，积极服务于市场和社会发展。一般而言，政府授权的运营主体负责对接各类场景开发主体，他们共同挖掘各种应用场景，由场景开发主体根据运营主体提供的数据产品和服务通过再开发利用形成服务民生、供给市场和社会的最终产品和服务。在这一过程中，场景开发主体应是国有企业、民营企业、科研机构、个体等多元主体，从而塑造一个共同开发合作的生态运营机制，但目前各地的场景开发主体主要为运营主体的子公司，或是其他国有企业，更多市场和社会力量参与较少。
综上，构建公共数据授权运营的生态体系，应从运营生态模式的设计、生态保障机制的建立以及生态运行系统的完善等方面予以开展，全方位促进公共数据运营生态建设，从而更好地释放数据价值、激发市场活力。
（本文系国家自然科学基金应急管理项目“公共数据授权运营机制与方案设计”（72241429）阶段性成果）
（作者系清华大学社会科学学院副院长、长聘教授）
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