为积极应对人口老龄化与少子化问题，我国生育政策已逐步由“紧缩性”向“包容性”转变。在此背景下，“十四五”规划、党的二十大报告等一系列重要文件先后提出“建立生育支持政策体系”“发展普惠托育服务体系”“发展托幼一体化服务”。由此，发展普惠性婴幼儿托育服务成为建设生育友好型社会、破解我国人口问题的重要举措，“幼有所育”也成为促进国家发展与社会和谐稳定的重要民生工程。近年来，国家及地方陆续出台相关政策措施，不同程度上有效促进了托育公共服务发展，但还面临一些现实挑战，亟待合理统筹资源配置，进一步扩大普惠性托育服务供给。

　　托育事业发展面临挑战

　　一是托幼资源供需关系呈现“双重结构性错位”。一方面，多地幼儿园已出现不同程度的保教资源富余现象，而托育服务供给仍未满足现实需求，导致在托—幼供需关系的宏观层面呈现结构性错位。据笔者所在课题组预测，2025—2050年间，每年我国3岁以上幼儿园学位富余量均在千万以上，同期各年份我国3岁以下托位缺口则在560万至835万人之间波动，即幼儿园学位富余量将远超托位缺口。另一方面，幼儿园师资富余量无法覆盖托育师资缺口。预测结果显示，2025—2050年间，每年幼儿园师资富余量在20万至100万人之间波动，而托育师资缺口则保持在110万人以上。可见，托幼资源在学位和师资层面将同时呈现供需关系的结构性错位。

　　二是托育服务需求的年龄差异显著。当前，我国3岁以下托育服务需求强烈，但这一需求存在显著的年龄差异。调研结果显示，当前我国托育服务需求主要来自2—3岁婴幼儿家庭，全国2岁以上儿童家庭有托育服务需求的比例平均在44%以上，2岁以下特别是1岁以下家庭入托需求十分有限。不同经济发展水平地区的数据显示出同样特点：北京、上海等一线城市2岁以上入托需求达67%—90%，1岁以下入托需求人数则为个位数；新一线及二线城市2岁以上入托需求在70%左右；一些三、四线城市2岁以上入托需求也在60%以上。这提示我们，在制定托育服务政策与促进托育服务体系建设过程中，需要明确目标人群与发展重点。

　　三是普惠性托育服务供给不足。调研数据显示，除上海市普惠性托位接近70%以外，其他多地普惠性托位不足一半。各地营利性托育机构收费普遍偏高。以北京、上海、武汉、青岛等地为例，其营利性托育机构月均收费约为7000—8000元，往往是普惠性托育机构收费的2倍甚至更高。这与公众对普惠性托育服务的需求相距甚远。尽管一些普惠性幼儿园附设托班的月均收费相对亲民，但同一所幼儿园中托班收费明显高于幼儿班，一般会在幼儿班收费标准基础上上浮50%左右甚至更多，从而出现“同园不同价”的现象，致使家长满意度较低。离家距离是0—3岁婴幼儿家长选择托育机构时另一个主要考虑的因素，有不少家长因为机构离家太远而放弃送托。当前，很多地区的托育机构特别是普惠性托育机构的区域布局也不够均衡，并且“七普”完整数据发布后，尚缺乏基于最新区域人口数据和地理信息系统的对重点地区托幼机构空间布局现状及其合理性的分析。此外，尽管国家及一些地方已出台一系列托育机构管理办法，但托育机构保教质量仍参差不齐。特别是，托育师资数量不足、素质堪忧仍是当前制约托育服务高质量发展的瓶颈。

　　合理统筹托幼资源

　　为合理统筹托幼资源，需要进一步加强基于对我国适龄儿童人口预测的托幼资源供需关系的前瞻性测算与分析。基于当前我国托幼资源供需关系的“双重结构性错位”特征，应积极转化与统筹利用幼儿园富余学位。第一，通过多种途径扩大3岁以上幼儿入园机会、提高幼儿园保教质量，如适当放宽普惠性幼儿园特别是公办幼儿园的招生条件，不仅面向户籍儿童，也要面向非户籍常住儿童乃至流动儿童，企事业、部队办园在满足本单位需求基础上更广泛地面向社会招生。第二，缩小幼儿园班额、提高师幼比水平，以此在一定程度上内部化解幼儿园富余资源，同时提升幼儿园保教质量。第三，积极利用幼儿园富余学位提供托育服务，除开设面向2岁以上幼儿的托班以外，还可根据当年实际入托入园需求及师资情况，灵活探索“托小班”混龄编班模式。总之，应充分挖掘和利用现有幼儿园富余学位资源，切忌盲目新建扩建托育机构特别是民办托育机构。

　　由于未来中长期我国幼儿园富余师资并不能完全覆盖托育机构师资缺口，因此，一方面需要积极促进幼儿园富余师资通过多种途径合理转化，如在一定区域范围内根据实际需要在不同园所间调配师资，或经过托育培训在园内转岗为托班师资。由于未来几年正值小学适龄儿童入学小高峰，因此对于具有或有意考取小学教师资格证书并希望在小学任教的幼儿园教师也应持有积极鼓励的态度，此举也有助于促进幼儿园富余师资的有效转化。另一方面，还需要着力培养一批符合资质要求的合格托育师资，建议探索托幼一体化、一专多能的托幼人才培养模式，如将0—6岁托育与学前专业师范生打通培养，毕业后根据社会实际需要上岗。

　　实现高质量、多样态普惠性托育

　　相较于其他一般性社会公共服务，托育服务承载着更多的社会责任与公益价值，直接关系民生诉求与社会和谐。我国幼儿园富余资源尚有较大挖潜空间，特别是利用公办幼儿园提供托班、托小班普惠性托育服务已被一些先行地区经实践证明的有效做法。由此，在促进我国托育服务发展特别是普惠性托育服务体系建构过程中，应将政府主导作为基本原则之一。但政府主导并不等于政府大包大揽，应突出重点领域重点环节中的政府责任：加强托育服务宏观需求测算与微观需求调研，并基于托育资源供需关系现状及未来趋势对托育服务进行整体规划和顶层设计；制定完善托育服务相关政策法规、行业标准，建立各部门协同的监督管理体制机制；重点规划和投入面向1.5—2岁及2岁以上幼儿的普惠性托育服务；对于非普惠性托育服务则重在标准制定与过程性监管。

　　根据不同地域、不同年龄段和不同群体需求等，在充分发挥政府职责、坚持普惠性为主导的基础上，积极调动社会各方力量，支持符合条件的社会组织、企事业单位等主体参与，扩大托育服务供给规模与样态，建设托育服务管理平台，丰富托育服务应用场景与多样态组合模式。面向1.5—2岁及2岁以上幼儿的全日制、半日制托育服务，应以政府主导的普惠性服务为主体，通过转化、挖潜现有幼儿园特别是普惠性幼儿园富余资源来实现，同时鼓励依托社区、妇幼保健机构等改扩建嵌入式、专业化的普惠性托育服务设施。临时托、计时托、亲子活动、育儿指导、个性化入户服务等在普惠性与营利性并举的基础上，可更多交由符合资质的企事业单位、社会组织与个人来举办。应鼓励企事业单位积极挖掘现有资源解决本单位职工子女托育需求，并鼓励同一园区、同一商务楼宇内的单位采用多种方式联合提供托育服务。与此同时，鼓励开发优质婴幼儿养育课程、父母课堂，以及有质量的互联网直播互动式家庭育儿服务等。

　　如何收费是幼儿家长最关心的问题之一，价格是否亲民也是衡量普惠性托育服务供给的关键性指标。可以通过多种途径切实把托育服务费用降下来，使普惠性托育服务惠及更多家庭。一是从供给端增加财政投入。政府应加大对普惠性托育机构建设的资金支持，将托育服务所需经费纳入各级政府财政预算。通过税收减免、土地租金减免、提供多样化金融服务等方式分担托育机构运营成本，普惠性托育机构用水用电用气用热按照居民生活类价格执行。二是从需求端增加财政补贴。可通过发放托育券或托育津贴等形式直接降低家庭的婴幼儿养育成本。结合不同区域、不同群体间的需求差异，增加经费使用的精准性和有效性，如加大对中低收入家庭和特殊儿童家庭等弱势群体的资助力度。三是加大对普惠性幼儿园开设托班或托小班的补贴力度，参照幼儿园标准给予生均公用经费补助，缩小同一所幼儿园内托班与其他幼儿班的收费差距，尽可能实现“同园同价”。四是在一些经济较发达地区可尝试面向三孩家庭实施一定政策倾斜，如第三孩在所在区域的普惠性幼儿园上托班可享受优先入托，并免收保育费等。

　　安全、优质是普惠性托育服务的重要特征。因此，需要完善托育机构标准与管理办法，强化师资队伍建设，保安全提质量。一要加强托育机构设置标准与管理办法的制定与完善。近年来，国家及一些地方先后出台了托育机构管理办法，有效促进了托育机构的规范化发展与质量提升，但相关标准与管理办法还不够全面和具体。还有十余个省、自治区、直辖市尚未出台本地区托育机构设置标准与管理办法，亟须研制，为实现托育机构标准化管理和质量监管提供政策依据。二要重点强化托育师资队伍建设。不仅在师资规模上按标准配齐配足，更需要在职前培养、入职资格获取、在职培训全过程中着力提升托育师资质量。鼓励有条件的普通高等学校和高职院校开设托育相关专业，提高托育师资学历水平，并探索“岗课证合一”的课程设置与托育人才培养模式，以及“1+X”证书制度，鼓励学生同时获得托育工作所涉多项职业资格，提升其实际专业水平与能力；完善细化托育工作人员各项资质要求，依法逐步落实托育从业人员职业资格准入制度与相应督导检查制度；加强托育机构在岗人员专业知识与技能的培训提升，完善在岗人员考核制度与淘汰机制，不断提升托育机构工作人员整体素质，把牢托育服务质量的师资关。

　　（本文系国家社科基金（教育学）一般项目“‘全面三孩’政策下基于人口预测的超大城市普惠性托幼资源供需及统筹配置研究”（BHA220132）阶段性成果）

　　（作者系首都师范大学学前教育学院副教授）