国际组织具有造法功能。造法的含义不在于国际立法完全由国际组织完成，在多数情况下是指国家在国际组织平台上实现国际立法，作为国际行政机构的国际组织对国际立法发挥促进作用。在国际组织平台上，国际立法主要通过以下四种方式实现。

　　第一种方式是国际组织提出立法建议，国家在国际组织会议上通过多边谈判或协商达成或修订公约。这里的公约泛指具有造法性质的多边条约。例如，世界卫生组织于1969年制定《国际卫生条例》，并于2005年对条例进行了修订；世界贸易组织在发展中国家提出关于药品专利保护方面的改革诉求后，将相关修订项加入《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）。国际组织在此过程中没有投票权，也不能直接参与谈判，但它可以基于专业知识影响国际法规则的制定或修订。国际组织官员基于自身专业知识和技术专长，可能以建议书、政策报告等形式提出制定或修订公约的建议，也可能直接起草公约草案。由于国际组织具有一定的中立性和专业权威性，这种方式有助于减少国家在技术解决方案上的分歧，从而加快公约的起草和谈判进程。

　　作为国际行政机构的国际组织要对公约制定或修订产生影响，需要满足治理问题较为复杂这一必要条件。只有如此，国际组织官员才能基于技术性专业知识提出解决方案并影响公约制定或修订。如果政策问题并不复杂，国际组织就难以采用基于技术性专业知识的影响策略。在各国政府存在争议的情况下，国际组织虽然没有投票权，也不参与谈判，但可以选择与自身立场相同的谈判方合作，并基于其程序性专业知识影响规则制定。国际组织工作人员可以通过两条路径与相关谈判方合作。其一，国际行政机构可以在谈判议程设置阶段与相关谈判方合作。由于了解国际组织的运作方式，国际行政机构能够确保双方偏好的事项进入谈判议程。其二，在规则谈判阶段，国际行政机构可以帮助相关谈判方进入某个委员会或主持某个会议。由于这两条路径都不能对谈判结果产生实质性影响，国际行政机构基于程序性专业知识发挥的影响力是有限的，国际组织中的国际法规则制定在很大程度上是各国在特定决策程序下讨价还价的结果。

　　第二种方式是联合国安全理事会为维持国际和平及安全，根据《联合国宪章》第七章通过决议制定国际法规则，这种方式的实施主体仅限于联合国安理会。安理会决议具有法律效力，这使其不可避免地要参与国际法规则制定。美国“9·11”事件后，联合国安理会就在国际安全领域扮演了立法者角色。在安全领域产生造法效果的是联合国安理会第 1373 号和第 1540 号决议。2001年9月，联合国安理会通过了第1373号决议，根据该决议，所有国家应把协助恐怖活动定为犯罪，制止资助恐怖分子，不给予恐怖分子安全庇护，并交流有关策划恐怖袭击的集团的信息。同时，反恐怖主义委员会依照第1373号决议设立，监测该决议的实施情况。2004 年4月，联合国安理会又出于打击大规模杀伤性武器、特别是防止大规模毁灭性武器扩散落入恐怖分子手中的需要通过了第 1540 号决议，延续了国际安全领域的造法趋势。该决议要求各国采取有效措施，加强对大规模杀伤性武器及相关材料和技术的国内管理和出口管制，防范和打击非国家实体获取上述物项，并向安理会提交执行决议情况的国家报告。安理会根据该决议成立了由安理会全体成员组成的防扩散委员会，以进一步推动决议落实。第1373号决议和第1540号决议对联合国会员国具有法律约束力，产生了国际立法效果。这表明联合国在打击恐怖主义方面扮演了立法者角色。

　　第三种方式是联合国大会通过决议制定软法规则，这一方式的实施主体是联合国大会。与安理会决议不同，联合国大会决议不具有法律约束力，仅构成国际软法规则。然而，这并不意味着联合国大会决议没有效力。软法规则不像硬法规则那样具有法律约束力，它们既不是条约，也不以创建习惯国际法为目的，但仍可以对国际公法的发展产生影响。这些软法规则可以像《世界人权宣言》那样经过一段时间硬化为习惯法，成为相关国际条约（硬法规则）的基础。

　　第四种方式是专业性国际组织制定行业标准。专业性国际组织制定的行业标准没有法律约束力，属于参考标准。由于专业性国际组织具有专业权威，成员国和相关机构倾向于使用其制定的行业标准，这类专业标准就产生了一定的法律效果。例如，联合国粮农组织和世界卫生组织在1962年联合制定了《食品法典》。该法典对农药的最大用量、食品卫生、食品添加剂等作出了规定。作为指导性文件，《食品法典》在食品规制领域产生了广泛影响，被各成员国政府和从事食品贸易的商业机构广泛使用，在事实上产生了国际法规制效果。

　　最后，需要特别指出的是，在第二种和第三种国际组织造法方式中，具有法律约束力或不具有法律约束力的决议虽然是在联合国安理会和联合国大会通过，但做出决议通过决策的主体并不是联合国安理会和联合国大会。就联合国安理会决议而言，作出决议通过决策的主体是联合国安理会常任理事国和非常任理事国。就联合国大会决议而言，作出决议通过决策的主体是参与投票的联合国会员国。联合国安理会和联合国大会通过安理会决议和大会决议开展的造法活动，实际上是国家在国际组织平台上实现国际立法。

　　（作者系上海交通大学国际与公共事务学院教授）