20世纪90年代以来，全球治理研究逐渐兴起并成为国际关系研究的重要对象。“全球治理”一词的使用迅速增加，逐渐取代“战争与和平”和“国际合作”等术语成为主导性的学术热词。德国柏林社会科学研究中心全球治理研究所所长、柏林自由大学国际关系学教授迈克尔·祖恩（Michael Zürn）多年来对全球治理的演进进行了深入分析，并出版了《全球治理理论：权威、合法性与论争》一书。全新的分析视角和多方法验证，使该书成为全球治理领域的重量级专著，受到国际学术界的广泛关注。
研究背景与内容聚焦
全球治理体系形成于20世纪90年代，是20世纪40年代选择“嵌入式自由主义”路径依赖的结果。随着国际制度的发展和演变，全球治理制度获得了更多的权威，也更具“侵入性”。在外部因素的共同作用下，新的关键节点由此产生并塑造形成了全球治理体系。
从研究对象来看，该书不仅聚焦于国际制度，而且认为国家行为体对全球治理存在一种矛盾性反应。面对日益紧迫的全球性问题，全球治理迟缓，缺乏成效，难以解决金融危机、移民危机、气候危机等全球性议题。因此，全球治理迫切需要深化和改革。然而，种种迹象表明，西方自由主义的全球治理秩序正面临来自民族主义和民粹主义思潮的挑战。在这样的背景下，全球治理体系同时呈现退化和深化的态势。从章节安排上看，前四章是理论部分，建构了全球治理的理论框架。后三章是案例研究部分，使用定量、定性相结合的方法，采用国际权威数据库数据，分别对全球治理体系的兴起、国际制度的政治化、既成大国和新兴国家的反制度化以及全球治理深化、退化、碎片化等内容进行了案例分析。最后两章是展望部分，讨论了四种未来的全球制度模式以及全球政治范式的发展方向。
规范性原则与反思性权威的再讨论
通过提出规范性原则，该书对全球治理的正当性问题进行了论述。全球治理体系包含一系列制约主权的规范性原则，特别是全球共同利益的叙事方式。例如，许多国际条约的序言部分都提出了“共同利益取向”的更广泛目标，表明国际社会显然存在一些共同利益，这是国际合作的基础。规范性原则包括三方面，即权威需要对国家和社会行为体负责、全球目标和共同利益的存在，及人们普遍相信国际权威的可能性。这些规范性原则预设了作为世界政治基础的理念特征，而行为体的权利和义务来自规范性原则。由此可见，带有规范性原则的国际体系不同于“无政府状态”的假定。该书认为，在规范性原则的国际体系中，政治团体有实现共同利益的诉求。在无政府状态下，国际体系规制的对象和实施规制的主体只是国家，而存在规范性原则的国际体系中个人和非国家行为体也是十分重要的行为体。因此，国际权威的存在具有可能性。因为如果存在对某一共同利益和对个人权利的内在接受，那么就要求国际公共权威确定、证实和监督促进共同利益与国家之外行为体权利的规范及规则。书中举例认为，国际环境协定的作用机制表明，国际规制的最终受众可能是个人或社会行为体而非国家。
通过界定反思性权威，该书还对全球治理的核心制度进行了深入剖析。反思性权威同时受到行为体的遵从与监督。这表明对权威的认可，一方面来源于对权威的价值的持久反思，另一方面源于行为体对自身理性和信息来源局限性的反思与学习的意愿。因此，对权威命令或请求的遵从既不基于特定契约，也不基于激励和强迫，而是行为体认为权威本身就值得遵从。反思性权威分为政治权威和认知权威两类。政治权威的存在是基于对需要制度的承认，即承认需要有某个制度被授权作出具有集体约束力的决定，比如联合国安理会的授权。认知权威的存在则基于知识和专业资质在行为体中分布不均的假定。反思性权威通过“请求”或“建议”引发行为体的遵从。各国之所以遵循国际组织的解决方案，是因为它们认为权威有所助益。
全球治理中的内生性问题与权威反思
基于对全球治理中合法化问题的识别，该书指出，全球治理所出现的问题实际上是内生性的。全球治理体系下的权威具有两个特征。一是不同范围、不同类型的权威之间的关系是松散耦合的。二是相比国内政治权威的分权制衡，国际权威仅具有微弱的分权。这种缺陷内生性地产生了合法化问题，并存在两种难以克服的偏见。一是技术专家偏见。全球治理体系中缺乏元权威，导致特定的权威仅能关注有限的领域，从而导致领域间冲突。例如，可持续发展目标中能源可及性和强化减排，分别基于各自领域的专家知识，但它们之间本就存在冲突。二是权威行使中的权力偏见。全球治理体系中的微弱分权，导致权威行使过程中的双重标准，现实生活中表现为偏向西方国家的权威行使。例如，安理会同时兼具立法和行政两种职能，且这些行动都是在没有法院对其进行有效监督的情况下开展的。因此，国际权威需要展开一系列合法化努力，以应对合法性不足的窘境。由于合法化问题内生地引发去合法化进程，因此，去合法化通常引起论争，而受挑战制度的回应最终导致全球治理呈现深化、碎片化与衰落等不同结果。
与此同时，该书识别出一些“权威—合法化关联”用于解释全球治理的结果。作者认为，全球治理体系中的政治权威和认知权威常常影响国家和非国家行为体的自主权，因而带有权威的全球治理安排需要对政府和非国家行为体具有合法性。书中列举了四种引发不同治理结果的反应序列，它们是由不同类型行为体发起而形成的因果机制。
一类由社会行为体发起，具体分成两种情况：经由政治化的破坏和经由政治化的强化。一个国际制度的权威越大，非国家行为体对其政治化的可能性就越高，而国际制度在技术专家和权力偏见方面表现的治理赤字就越多，由此导致国际制度的权威性遭到破坏。如果国际制度对去合法化作出实质性回应，那么可能（但不必然）引发全球治理的深化。如果权威持有者不回应或是象征性回应去合法化，那么全球治理将面临僵局或走向衰弱。书中以欧盟为例，论证了欧盟一体化进程导致欧盟权威的增加。随着欧盟权威的增加，社会对欧盟决策体系发起的政治化，引发了欧盟转型。欧盟引入了新的合法性叙事来维护其公共权威的正当性。在经由政治化的强化方面，书中以人权条款为例进行了解释。国际权威兴起后，权威行使可能侵犯人权。不满的行为体寻找联盟伙伴，如果形成联盟，将大幅增加权威持有者的压力。权威持有者制定制度条款，防止侵犯人权行为的发生，全球治理因此走向深化。
另一类由国家行为体发起，分别由新兴国家和既成大国主导。如新兴大国的反制度化。如果既成大国在权威决策过程中享有特权，那么随着新兴国家的发展，权力结构改变将会引发新兴大国的论争。新兴国家改变现状的方法并不是退出全球治理体系，而是寻求制度变革。权威持有者可能会让步并进行制度变革，或是通过“层叠”的方式在原有制度上添加新的机制来进行回应，例如国际货币基金组织的投票权改革。再如既成大国的反制度化。既成大国塑造了制度，并通过制度规则为弱国赋权，使其接受规则的制度化。即使既有的制度可能不符合既成大国的利益，强国也无法轻易改变既有制度规则，如“一国一票”原则。因此，强国可能会发展出新的竞争性或对抗性的制度，并降低对原有制度的支持，形成了竞争性的制度环境，从而弱化原制度并导致全球治理碎片化或衰落。
随着共建“一带一路”倡议和“人类命运共同体”理念的提出，中国学术界也在不断探索中国参与和引领全球治理的战略、方式与路径。该书对全球治理复杂性和矛盾性的反思为我们提供了可资参考的路径。当然，中国学者对全球治理的思考理应注入更多中国视角，并从中国实践出发，为全球治理贡献更多原创性理论。
（作者系外交学院副研究员、环境外交研究中心主任）
中国社会科学杂志社版权所有，未经书面授权禁止使用
Copyright © 2011-2024 by www.cssn.cn all rights reserved
