城乡融合发展，是指城市与乡村在立足于各自性质和功能的基础上，充分利用自身优势，促进技术、资源、资金、劳动力等自由流动，最终实现共同发展、协调发展的过程。党的十九大提出要将“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”作为推进乡村振兴战略、解决农业农村农民问题的基本落脚点。城乡融合在不同时期定位的变化，一方面表明城乡建设在国家社会发展中的重要性不断提升，另一方面也说明当下我国城乡发展的现状依然有待改善。城乡融合发展不是自发的，它的形成需要通过一定的管理安排和政策设计来推进。也就是说，政府政策的有效性决定着城乡融合发展的程度与效果。

　　凝聚城乡融合发展共识

　　毋庸置疑，以城市为本位的发展策略是中国从传统走向现代的选择。然而，城乡融合发展的提出，意在解决城乡发展差距逐渐拉大的问题，基本预设是城市与乡村应该是相互支持的共同体——城市的发展离不开乡村的支持，乡村的振兴离不开城市的拉动，城乡只有互相促进，才能实现真正的共同发展。所以，若想有效推进城乡融合发展，在政府治理层面必须打破长久以来形成的“城市中心主义”思维惯性，树立城乡融合共生的价值理念，并作为政府调节城乡关系的准则。政府只有在价值层面给予乡村和城市同等的发展地位，社会才能看到乡村的发展价值。

　　城乡融合发展是庞大的系统性工程，涉及到政府、社会、市场、城市和乡村等多个主体和场域，而多元主体参与必然会引发不同价值的碰撞，以求在价值互动中实现各自的目标和诉求。为了顺利推动城乡融合发展，政府除了要为乡村吸纳发展要素创造制度、资源条件之外，还应该面向城乡居民、社会组织和市场主体做好城乡融合共生价值理念的宣教普及，以此持续凝聚参与城乡融合发展的价值共识。

　　实现城乡融合发展有据可依

　　政府要提升城乡融合发展的政策供给水平。党的十九大就已提出要建立健全城乡融合发展政策体系。就实践来看，目前我国城乡融合发展依然处于“摸着石头过河”的探索阶段，缺乏相关制度和政策的指导，尤其是在地方政府层面，个性化、地方化政策供给数量还不能支撑本地城乡融合发展的推进。为了破解这一难题，在城乡融合发展的推进过程中，应不断强化各级政府在政策供给方面的主体责任，着力破除原有户籍、土地和社会保障等方面的体制、机制弊端，加快制定更具可操作性的，能够促进城乡要素自由有序流动的政策，为城乡融合发展提供全方位的政策保障。

　　多措并举提升城乡融合发展政策的协调性。一是要协调各级政府部门共同参与政策创设以提升政策主体协调性和目标协调性。目前，我国在城乡融合发展政策供给方面“顶层设计充分”，但在地方层面相关政策供给还需强化。就顶层设计层面来说，中央层面的政策设计和措施发布较为系统和全面，在相关政策创设方面已经形成了较为完善的城乡融合发展部际联席会议制度，部门之间在政策创设方面通力合作提升了政策本身的协调性。未来，各级地方政府应效仿中央部委层面的合作模式，创建城乡融合发展相关主体沟通合作与联合行动平台，增强央地之间、地方政府不同部门及层级之间的交流，以有效解决地方政策与顶层设计对接不充分、地方政府落实中央政策目标不积极等问题。二是要依据城乡融合发展情境选择恰当的政策工具。所谓政策工具选择，从本质上看，就是政府从政策“工具箱”中挑选出那些可供使用的、能够有效推进政策目标实现的工具。而有效挑选政策工具的前提是政府拥有储量丰富的政策“工具箱”并能够针对政策目标“对症下药”。因此，在城乡融合发展的推进过程中，各级政府一方面要不断充实和丰富相关政策“工具箱”，以解决城乡融合发展政策工具类别单一的问题；另一方面，还应根据城乡融合发展情境及目标的不同，审慎选择政策工具，提高“政策目标—政策工具”匹配的精准度和精细度，加强政策供给、政策分解、政策执行等环节的耦合联动程度，以此来增强城乡融合发展相关政策目标与政策工具之间的协调性。

　　明确城乡融合发展责任主体

　　《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》连续三年都强调要“压实地方责任”，但关于如何分解地方政府城乡融合发展责任，具体相关内容的政策文件指示不多。目前，在地方政府层面，城乡融合发展的责任依然不够明确。从权责逻辑看，责任界定不明确，就很容易使部分地方政府产生“做不做都可以”“多一事不如少一事”的惰政心理，进而引发政府城乡融合发展推进的“引导者”“服务者”角色缺位等问题。因此，具体到地方政府执行层面，各级政府和相关部门在城乡融合发展进程中要扮演好自己的角色，就应及时将城乡融合发展责任在地方层面层层分解。此外，相关部门还应结合具体责任分解情况制定城乡融合发展推进任务表，并建立相应考核机制，以此督促各级政府积极履行城乡融合发展推进职责。

　　在推进城乡融合发展中，要积极为政府“赋权”。权力是政府治理的生命线，政府间权力配置科学程度是决定国家治理成效高低的重要因素。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》强调，要“增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方”。为了保证地方政府在城乡融合发展推进中的主体地位和能动性，政府要打破公共事务都由“中央决策、地方落实”的传统行政思维，按照城乡融合发展需要对中央、省、市、县、乡五级政府的相关职权做出明确的界定，以此明确各级政府在城乡融合发展诸领域的引领地位，进而实现对政府，尤其是地方政府推进城乡融合发展积极性的调动。

　　在推进城乡融合发展中，持续为政府“赋能”。城乡融合发展谋求的是城乡社会、经济、人口、空间等多领域、多维度的互融互通。显然，相较于传统城乡分治模式，城乡融合发展因多维特征、多元关涉而对政府治理提出了更高的要求。仅以城乡社会融合为例，为了解决长期以来城乡社会公共服务供给不均衡的问题，党和中央政府要求地方政府从本地实际情况出发，推进落实城乡教育一体化、开放城乡养老服务市场化、实现医疗资源在乡村地区精准、高效供给等，以此推进城乡社会的全面、有序融合。地方政府治理能力是参差不齐的，面对上述全新的治理挑战，部分地方政府即使权责明确，但是由于治理能力欠缺，依然无法有效履行其相应角色职责。因此，若想以有效的政府治理推进城乡融合发展，还应持续为政府“赋能”。

　　具体说来，一是要提升政府在城乡融合发展领域的决策能力。决策是政府管理的起点，而信息、权力和法治是保证决策有效性的基本条件。随着城乡融合发展权责的层层分解，各级政府都有机会承担相关决策任务，为了提升决策质量，各级政府在决策信息获取与分析、决策权力分解及民主法治建设上要多下功夫。二是要提升政府在城乡融合发展中的组织协调能力。城乡融合发展关涉多元主体，政府是其中最重要的组织者、协调者和引导者，能否最大限度调动相关主体参与到城乡融合发展中来，是决定城乡融合发展快慢、成败的关键。三是要提升政府数字技术应用能力。数字技术的进步不仅改变了城乡居民的生活方式，也有助于政府治理能力的提升。因此，为了推进城乡社会治理融合，政府要善于利用数字技术搭建规范的信息联动平台，在日常治理中互通有无以消除城乡治理盲区。

　　城乡融合是城乡关系的必然走向，也是共享发展在城乡社会发展领域的具象，各级政府作为城乡融合发展推进的核心责任主体，需要在转变治理价值、完善政策体系的过程中持续提升自身治理能力，以求尽快建成融合一体的新型城乡关系格局。

　　（作者系华侨大学政治与公共管理学院讲师；三亚学院教授）