行政区划是每个国家必备的空间治理手段，涉及国土的层级划分、资源配置、政府权责归属等重要事项。习近平总书记指出：“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。”在我国省级区划较为稳定和城市化水平不断提升的背景下，城市行政区划问题显得尤为重要。

　　在具体研究中，城市行政区划制度又称为市制。如何设立城市？城市的管辖范围该多大？城市如何分区？城市之间的地位依何而定？这些都是市制涉及的内容。我国的市制研究从20世纪末起步，经过20多年发展，形成了相当数量的成果，值得肯定。但在至关重要的市制概念上，却仍存在一些认识误区，制约着研究水平的提升和研究范围的拓展。在澄清这些误区之后，我们才能回答市制究竟是什么。

　　第一个误区是认为市制是现代社会的产物，古代社会没有市制。这种主张的理由是：古代社会是农业社会，国家治理以农村治理为主、城市治理为辅，所以不可能形成市制。这种观点实质上是偷换了问题，用“古代社会城市治理是否占主导”置换了“古代社会有没有市制”。严格来说，两者之间只有微弱的逻辑联系，不能用前者的答案来推出后者的答案。因为从现实逻辑上来说，有没有市制取决于有没有城市治理的需要，而不在于城市治理是否占主导。只要城市达到一定规模，就会出现对专门管理体制的需要，市制只是其中一种形式而已，以人类五六千年的城市发展史来说，并不需要等到近两三个世纪才出现市制。

　　进而言之，城市治理在古代真的不占主导吗？确实，古代社会的大多数人生活在农村，古代城市也不像现代城市那么多、那么大，从人口占比上看，城市治理确实不占主导。但需注意的是，古代城市虽然不多，却是统治的中心，任何国家的统治机构都布置在城市里，人口和社会财富也集中在城市里，就集中性这个特征来说，古代城市和现代城市没有太大差别。这使得在古代社会，只要控制好关键城市，就可以确保全国的统治秩序。

　　所以，从治理的重要性上来说，城市治理在古代国家的整个治理体系中不仅占主导，而且还居于核心地位，很难想象作为治理的制度化表征的市制会缺席。早在西周时期，礼制规范就做出了王城、诸侯城、都邑三级城市划分，对其规模、形制、布局都有详细要求，说明已经在国家制度层面出现了市制雏形。到春秋战国时期，地方郡县已经出现县令、县丞、县尉等涉及城市治理的专门官职，为市制提供了城市管理的组织基础。经过千年演变，到宋辽金元时期，中国已经出现了厢、警巡院、录事司、司侯司等专门的城市建制。如果按照今天研究者强调的“建制城市”这个衡量市制形成与否的硬标准，起码到宋元时，中国已经形成完整的市制。

　　强调古代社会也有市制，实质上是在强调市制作为一种社会制度，有其历史根源与历史延续性，不同社会的市制不是凭空出现的，而是沿着不同历史脉络演变出来的。中国的市制研究者如果不尊重历史、不探究中国市制的历史积淀，就不可能把握市制形成过程中的因果链条，无法把市制的讨论与其所处的具体社会情境有机联结，最终可能形成很多不切实际的市制方案。

　　第二个误区是认为市制的出现是为了城乡分治，涉及乡村治理的市制就不算市制，或者说不是“正宗的”市制。这类主张强调城市治理具有独特性，不能与乡村治理混为一谈，市制的出现是为了确保城市治理的专业性和效率。这一认识貌似合理，实际上似是而非，因为它生硬地割裂了城乡之间的有机联系。

　　城市社会与乡村社会确实存在明显的差别，城市治理也面临一些乡村社会所没有的特殊问题，如工业生产的组织、失业、住房、环境等，为此产生了很多专门性的治理制度和组织机构。但如果放宽观察的视野，从整个社会来看，城市和乡村就是人类聚落的两种形式而已。城市治理也好，乡村治理也罢，都不过是“聚落治理”的两种亚型。两者既有差别，也有联系；既对立，又统一。只要了解一下城市发展史就可以发现，城市治理与乡村治理一直都有很多交集。

　　在古代社会，城市里的统治者（大到君主、诸侯、公卿，小到富商和行会首领）的势力绝不限于城墙之内，而是扩展到城外相当广阔的乡村，农民或农奴一直都是城市政权的附庸。城市从乡村获得大量的食物和劳役服务，乡村也从城市获得各种手工业制品，满足自身之需。确保城乡交换关系的稳定与持续，始终都是历史上城市治理的重要组成部分。比如，西欧中世纪城市的工商业就是面向农村的。比利时城市史学家皮雷纳说过：“英格兰的一切城市在爱德华三世以前，都满足于只生产自己市民与附近乡村居民所需要的东西。”城市商业也首先为周围乡村提供交换场所。例如，1322年英国布尔福德城的过桥税账目表列举了进入该城市场的货物，绝大多数是产于周边的农牧产品；法国的埃斯佩里昂有一个集市，附近山地所产畜牧产品在这里同该城西部河谷地带所产谷物进行交换；英国西部的奇平康普顿因转运本地科茨沃兹优质羊毛而繁荣。这些例子都说明，即使是在今日论者认为首创了市制的西欧，城市治理也从来不是只针对城市，其税收、市场管理、物流、司法等治理事项都与乡村密切关联。

　　城市治理与乡村治理的相互关联说明，市制不仅不能把城市与乡村隔离开，还必须考虑如何处理城乡关系，由此引出市制设置中的狭域市与广域市之争。狭域市市制主张城市设置不该包含乡村区域，只能以城市建成区作为城市的管辖范围。但在现实中，广域市设置却越来越多，即城市除了建成区，还包括较大面积的乡村，在我国体现为“市管县”“县管乡镇”等形式。应该说，广域市设置是城乡互动的必然结果，更能满足城乡一体化发展的要求，特别是在城乡差距不断缩小、城乡融合发展程度不断提升的今天，更具有必要性。而狭域市由于刻意进行城乡分割，缺乏土地储备，反而不是大规模城市化时代的适当选择。

　　第三个误区是夸大市制在社会发展中的作用，甚至认为是市制促成了现代化。这类主张不仅与史实不符，还存在一定的逻辑问题。从历史上来看，较早开始现代化的部分欧洲国家确实具有发达的城市体系及与之匹配的市制，但一度在13世纪形成发达城市共和国的意大利却没有率先开始现代化，其城市制度反而在15世纪走向瓦解，直到18世纪晚期，最早开始工业革命的英国和法国才出现了现代化的契机。在此过程中，同样采用市制的国家，有的兴起，有的衰落，无法证明市制与现代化存在必然联系。

　　也有不少论者认为市制使欧洲城市演化出地方自治、三权分立、民主政治等现代制度，是市制促成了发达国家的现代化。且不说以上制度并不能涵盖现代社会的整体制度特征，就从这些制度对于现代化的作用来说，都是间接的，因为它们与代表着现代生产力核心因素的科学技术之间并无直接关联。道理很简单，蒸汽机不是靠三权分立造出来的，民主选举选不出电磁方程，地方自治与否也决定不了牛顿能否发现三大物理定律。而如果没有以上这些伟大的科学技术突破，人类进入不了现代社会。由此也可以说明，区区市制承担不了催生现代化的重任，过分放大其历史作用只会扭曲其作为一种空间治理手段的本来面目。

　　通过澄清以上认识误区，我们可以回答最初提出的问题。市制是一种既明确城市边界、规范城际关系，又处理城乡关系、在城乡之间配置资源的空间治理工具。市制是历史性的产物，在城乡差别巨大的时代，市制的重心在于城市治理，而到了城乡差距不断缩小的今天，城乡合治成为市制的核心内容。市制的调整与改革最终都是为了实现城乡融合，提升人类聚落的治理水平，确保发展福祉。

　　（作者系华南农业大学公共管理学院讲师）