《黄河保护法》的出台在黄河流域法治建设史上具有重要的里程碑意义。这部法律实施已满一年，有必要总结这部法律的实施成效，结合实践需求进一步领会好、运用好这部法律，更好地发挥法治对黄河流域生态保护和高质量发展的保障效能。

　　制度优势转化为治理效能

　　《黄河保护法》改变了以往相关法律针对性不强、法律之间衔接性不够的立法格局，对黄河流域生态保护和高质量发展作出了专门性、整体性、系统性的法律制度安排。该法施行以来，在有关主体的贯彻落实、合力推进下，全方位保障了黄河流域生态保护和高质量发展。

　　一是促成黄河流域生态环境保护大格局。《黄河保护法》要求沿黄九省区协同发力，加强黄河上下游、左右岸、干支流一体化生态保护与环境治理。依据该法规定，沿黄各地坚持流域管理与区域管理相结合的思路，加强全流域大保护，因地制宜做实生态修复、水土保持、污染防治、生物多样性提升等具体措施，共绘从源头到入海口“大河上下满目新”的美丽画卷。一年来，黄河干流全线水质持续改善，黄河源头到三角洲整体生态环境持续向好。

　　二是促进水资源节约集约利用。《黄河保护法》第1条明确规定“推进水资源节约集约利用”，第四章对水资源节约集约利用的原则和制度作了具体规定。沿黄各地贯彻落实该法规定的水资源统一调配制度、水资源额定清单制度和水资源开发利用全过程监管机制，在分配水量指标内取用水，提高了水资源利用效率。该法引导各领域水资源使用与发展模式相匹配，在统筹黄河流域水资源管理与利用方面不断取得新的实效，共同保证流域取用水总量不超过整体控制指标。

　　三是保障黄河长治久安。由于地理位置特殊，黄河部分河段属于地上悬河，有些地方河道主槽淤积严重，防洪保安全形势严峻。沿黄各地执行《黄河保护法》关于“维持河势稳定，保障防洪安全”的规定和要求，履行水沙调度属地管理职责，严格整治非法采矿、河道采砂等行为，推动构建人与自然和谐共生的良好生态关系，同心协力保障大河安澜和人民群众生命与财产安全。

　　四是推动沿黄地区高质量发展。党的十八大以来，习近平总书记多次强调黄河流域要走生态保护和高质量发展的道路。《黄河保护法》设专章对“促进高质量发展”作出明确规定，贯彻落实了以习近平同志为核心的党中央的决策部署。沿黄各地实施该法，抓住推动经济社会发展绿色化、低碳化这一实现高质量发展的关键环节，努力实现生态效益、经济效益和社会效益的有机统一。

　　五是保护传承弘扬黄河文化。与同为流域专门法律的《长江保护法》的制度框架相比，《黄河保护法》开创性地安排了保护传承弘扬黄河文化的具体制度，为实践中推行相关举措提供了强有力的法律依据。2023年7月，国家发展改革委、中共中央宣传部、文化和旅游部、国家文物局等部门联合印发了《黄河国家文化公园建设保护规划》，以重大工程为载体统筹推进保护传承弘扬黄河文化。在《黄河保护法》的制度性保障和该规划的引领推动下，黄河文化将历久弥新，焕发出时代光彩和持久的影响力。

　　六是增进人民群众生活福祉。《黄河保护法》将以人为本的总基调贯穿其中，要求沿黄各地协同推进生态环境保护、经济社会发展、基础设施建设等。各地在实施相关法律制度的过程中，统筹推进生产发展、生活改善与生态安全，系统考虑水资源节约集约利用与城乡融合发展。这些举措的根本出发点和落脚点都是满足人民群众对美好生活的需要，让黄河成为造福人民的幸福河。

　　立足实践强化实施效果

　　法律的生命力在于实施，好的法律制度需要配套措施予以落实。《黄河保护法》在我国流域专门立法史上无疑具有重要价值和地位，其制度优越性已为实践所证明，其蓬勃生机需要通过推进实践创新来进一步彰显。

　　一是将黄河文化价值纳入生态损害赔偿范围。黄河文化是中华民族在黄河流域生存发展中凝结而成的文明精华，但长期以来由于保护观念不强，一些地方的黄河文化遗产遭到了自然和人为的双重破坏。《黄河保护法》对保护黄河文化遗产以及打击盗掘、盗窃黄河文物等行为作了明确规定。司法适用中要根据立法精神，明确故意破坏黄河文化价值的损害赔偿责任，适当扩充黄河流域生态损害补偿的范围，在保护黄河生态利益、经济利益的同时，对黄河文化价值进行一体化保护。沿黄各地在制定相关地方性法规或法律实施细则时，一方面要将域内需要特殊保护的黄河文化项目进行摸底列举，另一方面要出台配套的保护修复措施和损害赔偿方案。

　　二是建立健全多元联动的生态环境损害救济机制。《黄河保护法》中有73个条款规定了政府相关责任及对政府的监督，另有33个条款对个人和单位（包括企业）的责任作了规定。根据该法规定，对于造成黄河流域生态环境损害的情况，负有环境监管权的行政机关可以依法采取行政救济措施；严重危害公共利益的，检察机关可依法提起公益诉讼。近年来，检察机关提起环境公益诉讼在守护绿水青山方面发挥了越来越显著的作用；相比之下，环保团体作为环境公益诉讼的另一适格主体提起的诉讼数量有所减少。事实上，环保团体在及时发现生态环境损害和广泛开展民意调查方面有其自身优势。因此，应进一步激发环保团体等社会组织保护生态环境的积极性和主动性，推动其与司法行政机关形成合力，补强公权力对生态环境损害进行救济的效能。

　　三是适时设立黄河流域环境法院。因应环境案件跨区域性和生态连锁性特点，可以借鉴我国设立知识产权法院、互联网法院、金融法院、海事法院等专门法院的实践经验，以及澳大利亚等国设立专门环境法院的经验，由最高人民法院加强顶层设计，适时设立黄河流域环境法院，实现对黄河流域范围内环境资源案件的完全集中管辖。黄河流域环境法院能够最大限度整合司法资源、提升环境资源审判专门化水平、加强跨区划环境执法，破解目前沿黄省区环境资源案件集中管辖模式下诉讼主体资格标准、案件受理范围及裁判标准、执法标准不一的困境，解决跨省区案件管辖权纠纷和执行困难问题。

　　四是构建实施黄河水权交易机制。黄河流域生态保护和高质量发展所面临的最大挑战和最主要矛盾是水资源短缺问题。对此，除了沿黄各地在经济社会发展中落实节水优先、量水而行、发展节水产业等要求，以及在水行政执法中加强跨区域联动、跨部门联合外，还要探索构建黄河水权交易机制，发挥市场在显化节水效益、提升用水效率等方面的作用。实践中，黄河流域水权交易平台已于2023年8月上线运行，水利部黄河水利委员会正在推进培育黄河用水权交易市场。基于此，沿黄各地可依据《黄河保护法》规定的黄河流域水资源统一配置、统一调度、取水许可、强制性用水定额管理、水效标识管理、培育节水市场等规定，探索开展水权交易，将黄河流域水资源时空分布极不平衡的挑战变为创新发展的机遇，以有为政府和有效市场合力推进黄河流域水资源高效集约利用。

　　（作者系河南省社会科学院法学研究所所长、研究员）