中国特色乡村治理体系是由其理论基础和若干子体系构成的有机整体。推进中国特色乡村治理体系建设，应以展现其必要性和满足乡村治理需要为前提，并在把握乡村治理规律基础上不断提升乡村治理体系的内在动力、活力和效能。

　　深刻领悟党的乡村治理理论

　　马静 张继良

　　党的乡村治理理论涵括指导思想、治理目的、治理体制、治理体系、治理机制、治理共同体、治理方式、治理技术等理论元素，是中国特色乡村治理体系建设的行动指南和理论基础。

　　指导思想。党的乡村治理理论由不同价值层次的理论元素构成，包括“坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导”“坚持农民主体地位”“保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定”“推动基层治理重心下移”“建立健全现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的现代乡村治理体系”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”“构建共建共治共享的乡村治理格局”“走乡村善治之路”等。这些理论是中国特色乡村治理体系建设的指导思想和理论基础。

　　治理目的。“保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定”“坚持农民主体地位”“保障农民基本权利”，是党的一贯主张。这些主张在价值结构上处于不同层次，其实现程度受多方面因素影响，并取决于多元主体间的利益关系与合作互动程度。因此，中国共产党始终坚持从马克思主义认识论出发，以实现乡村治理共同体利益作为完善乡村治理体系的动力源泉，将“社会治理重心下移”、培育现代职业农民，作为最终实现乡村治理目标的根本途径。

　　治理体制。乡村治理体制的核心是主体职能配置及其运作形式。“坚持和完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”，不仅规定了基层党委政府的关键主体地位，而且要求“加强乡镇人民政府社会管理和服务能力建设，把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心”。治理体制中所包含的党的领导、政府负责、民主协商、公众参与、村民自治、法治保障、科技支撑及其在乡村治理体制建设中的引入，使中国特色乡村治理体系建设彰显了现代化、法治化、开放性、包容性等特征，必将促进中国乡村治理的现代化进程。

　　治理体系。“三治”结合是乡村治理体系的主要运作形式，系统完备的乡村治理体系应包括基层组织建设体系、村民自治管理体系、依法守法行为体系、崇德向善民风体系、乡村公共保障体系、乡村产业发展体系等。“三治”结合理论认为，自治、法治、德治既互相交融，又在价值功能上存在差异，三者关系是影响乡村治理体系公正、有效运行的关键因素。只有明确三者的地位和功能，提升多元主体综合运用“三治”结合的能力，才能充分实现其治理效能。

　　治理机制。要想实现乡村治理目的，需要将治理事务和治理对象调节到治理主体所要求的状态，并协调多元主体治理行为，通过健全治理组织、优化治理结构、完善治理机制，才能取得预期治理效果。党的十八大以来，党提出了“健全党组织领导的村民自治机制”“创新协商议事形式和活动载体”“完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”“完善信息收集、处置、反馈工作机制和联动机制”等要求，促进了多元化、多样化、长效性的乡村治理机制建设实践。

　　治理共同体。“乡村治理共同体”理论是基于乡村社会成员共同的生存生活空间和乡村社会固有的利益共同体、命运共同体、文化共同体属性，对多元主体的联动互济需要提出来的，为探索乡村治理权力与治理主体联结提供了整体性视角，拓展了人们对于乡村治理结构维度和实践脉络的认识。即不再过于追问乡村治理结构中的某些关键治理要素，而是探索乡村治理共同体本身的样态，致力于积极稳妥地打破某些乡村治理主体对共同体治理权、治理事务、治理资源的垄断，修正乡村治理价值的混乱性与闭合性，维持乡村治理共同体的开放性和稳定性，以便形成和谐稳定及共建共治共享的乡村治理格局。

　　治理方式。乡村治理方式伴随治理主体价值观、治理理念、治理制度创新、治理技术提升而不断丰富和发展。党不断强调“三治”结合，鼓励治理方式创新，支持“智慧治理”和“综合治理”，反映了实现乡村“善治”对于治理方式的多样化依赖。而对于乡村治理方式和功能价值的探索，推动了乡村治理方式由行政性单一化、硬性化、粗放式管理向多元化共治、柔性化、精细化管理的转变，凸显了乡村治理过程、治理结果的公正性和有效性。

　　治理技术。治理技术理论是关于制度实施规则、操作规定、推进制度实施技术载体和技术手段的理论。进入新时代以来，伴随乡村事务中的科技因素迅速增长，信息被不断地制造—传播—再制造。生活在数字化、信息化、网络化世界中的村民们，不得不参与那些紧迫的乡村社会问题讨论，并适应乡村治理技术转型的要求。而现代化思潮涌动下的扩大基层民主，更加需要村民们具有与之相适应的话语能力和技术能力。所以，中国共产党开始从实现社会利益的宏观视野与实现农民个体利益的微观视野相结合的维度，探索运用现代科技助力乡村治理，制定数字乡村发展战略，以发挥信息技术在乡村治理中的支撑作用。

　　以上关于党的乡村治理理论，彰显了以人民为中心的发展思想和乡村治理体系建设的现代化特征，对于指导和推进我国乡村治理进程具有深远意义。

　　（作者系河北师范大学基层治理研究中心主任；河北师范大学基层治理研究中心课题组成员）

　　健全执行监督体系

　　王恒博

　　制度的生命力在于执行，执行需要监督。各级各类乡村治理主体，无论何种类型的主体，参与乡村治理活动都会受其价值倾向或价值偏好驱使，因此，需要健全中国特色乡村治理制度执行监督体系。

　　强化治理权力内部制衡机制。我国实行纵向政府治理与横向主体合作治理相结合的乡村治理制度执行模式，既为增强治理合力和治理效能预留了较大空间，也会由于纵向主体履职不衔接、横向主体职能交叉而出现漏洞和内耗。这容易混淆领导与指导、政府治理与村民自治的关系，导致政府主导的基层民主与农民内在需求的制度价值取向出现脱节，进而影响运行效果。只有依法规范党组织和政府职能，构建政府主体与社会主体良性互动的治理制度体系内部制约机制，优化纵向政府职能结构，改善横向主体职能关系，将关键主体治理理念、农民治理诉求协调起来，强化乡村组织和村民自治功能，才能对乡村治理制度执行过程和执行结果进行有效监督。

　　强化民主治理机制效能。民主治理是乡村治理现代化的重要标志和有效实现途径，信息公开则是实现民主治理的必要前提。在社会转型背景下，乡村治理任务较以往更加繁重，处置乡村所有事务均要求经过复杂的民主程序，既不现实也无必要。但这不能成为弱化基层民主或村民自治功能的借口，否则，乡村治理过程和治理结果就有可能背离农民的利益诉求。必须将民主治理同依法治理结合起来，完善民主立法和重要事项民主决策机制，依法依规确定信息公开范围、民主决策事项和民主管理程序，使决策权、执行权、监督权始终在公开透明状态下运行，将民主治理、民主监督落到实处。

　　强化治理制度的开放性和包容性。扩大制度开放性，有利于促进制度自身发展；强化制度包容性，有利于多元主体自主创新、合作互动。在地域辽阔和地区差异性、发展不平衡性突出的中国，不同地区不同类型的乡村，很难实行完全同质化的乡村治理制度运行机制，需要深入探讨根本价值诉求相统一而组织形式、治理途径多样化的乡村治理制度执行机制。即在党规国法规定的村级党组织、村民委员会、村务监督委员会之外，鼓励成立由各类农村经济组织、社会组织、村民代表组成的议事机构等制度执行平台，以满足各地乡村治理途径和治理方式多样化、差异化发展的需要和创新要求。

　　完善治理制度执行监督机制。首先，乡村治理制度体系无论如何系统和完善，都是在人的管理下运行的。人的主观世界认识的局限性和价值偏向、乡村事务和社会环境不断变化等因素，都会影响乡村治理制度运行的过程和结果。为了使乡村治理制度“以一种满足人们需求的方式进行”，必须健全乡村治理制度执行监督机制或制度运行纠偏机制。具体而言，就是针对个别主体不遵守规则甚至凌驾于法律之上的行为，在乡村组织设置、职能配置、履职方式、村民教育、文明乡风建设等方面，倡导守规矩的治理理念，杜绝个别“关键少数”不作为、滥用职权或以权谋私，尤其“在不同层级的治理中自然地建立一系列强有力的交叉审查机构，激励这些机构更加开放和负责，并且能够与私人、志愿以及社区利益进行合作”。

　　其次，加强治理主体决策过程、执行过程、治理结果、绩效评估的闭环式监督，健全治理主体履行法律责任监督机制。在国家层面，除了发挥各级乡村振兴局职能外，还可以尝试在纪委监委、农业农村主管部门、其他有关部委设立联署办公的乡村建设和治理沟通、协调、监督机制，在省市级地方政府设立相对独立的乡村建设和治理沟通、协调、监督机制，在县乡镇基层政府设立专司乡村建设和治理的督察室或督察员。在农村层面，除强化村务监督委员会职能外，还应充分发挥集体经济组织、产业合作组织、社会组织、农村居民的监督功能，以贯彻落实村民自治职能为着力点，规范多元主体参与乡村治理事务的监督管理范围和权力边界，形成更加健全并具有实效性的乡村治理制度执行监督体系，使治理主体的治理活动受到有效监督，一切破坏社会秩序、危害公序良俗、损害公共利益的违规违法行为无不受到阻遏和惩罚。

　　（作者系河北师范大学基层治理研究中心课题组成员）

　　加强制度规范体系建设

　　王敬红

　　乡村治理制度规范体系由治理主体、主体的职责规范、主体的职能关系、主体履职方式、治理效果评估制度等构成，是党的乡村治理理论的转化形态，是乡村治理稳定、持续、有效运行的依托，是中国特色乡村治理体系建设的着力点。

　　治理主体及其职责。乡村治理主体可分为组织类主体与个体类主体。组织类主体包括政党组织类、政府组织类、非政府组织类主体，非政府组织类主体还可分为营利性组织和非营利性组织等。党内法规和国家法律规定：乡村治理主体包括各级党组织、各级政府有关组织、村民自治组织、农村各类经济组织和各类社会组织以及个体村民等。其职责分别如下：党中央和国务院负责国家层面顶层设计；地方各级党委政府传输中央有关政策和决定，领导、负责制定本地乡村治理发展规划；乡镇党组织具体领导乡村治理，乡镇政府全面负责乡村治理，村党组织、村民委员会为乡村治理一线主体，具体执行上级政策和国家有关法律；乡村各类社会组织、经济组织、个体村民等直接参与、协商乡村治理事务和工作，村务监督委员会等具体监督乡村治理工作等。

　　治理主体职能关系。我国乡村治理体制实行纵向垂直领导与横向联动互济相结合的关系模式。在乡村治理主体中，党中央和国务院负责制定全国性乡村治理发展规划及全国性政策法规，为地方各级党委政府提供治理依据，并领导地方各级党委政府开展乡村治理工作；省市两级政府负责传输中央决定和政策，制定本地乡村治理发展规划，并向县乡级政府传输国家政策和规定，再由县乡级政府、街道组织以乡镇治理和乡村治理的交叉方式开展工作。县（区）级政府在乡村治理中处于微观谋划、具体领导和前线指挥地位，系一线治理中间主体，承担执行落实上级决策、领导乡镇政府、调处基层重大事项职责；街道办事处为县（区）级政府派出机构，被赋予统筹协调功能，负责承办县（区）级政府交办的治理任务，主要职能为“抓党建、抓治理、抓服务”；乡镇处于政府系统末端，在上级政府领导之下，直接承担一线治理责任；村级自治组织负责日常乡村治理事务，其他治理主体参与乡村治理事务，并监督日常乡村治理工作。

　　治理主体履职方式。一切乡村治理主体必须依法开展乡村治理工作，基层社会组织除依法参与治理外，还可依据村规民约、组织章程等实行自治。根据党内法规和国家法律规定，自治、法治、德治、智治、综治已成为各类乡村主体普遍采用的治理方式。尤其在国家推进数字乡村建设背景下，智慧治理、综合治理地位和功能进一步提升，成为乡村治理的基本途径和重要方式。但是，乡村治理方式的选择运用，必须根据各地自然禀赋、具体社会环境、乡村治理主体的不同属性和地位，针对不同治理对象和治理事务，灵活选择与自身属性和治理事务相适应的治理方式。当然，无论采取哪种方式，都必须坚持合法合规原则，不得违背公序良俗。随着现代科技的广泛运用，数字乡村建设速度加快，智能化治理方式必将受到青睐，同时可能会因此产生新的社会治理问题，所以必须加强数字治理、推进乡村治理体系法治化建设步伐。

　　治理绩效评估。以往乡村治理的主要模式，也曾在乡村治理中发挥过积极作用，但它们在治理模式上归属于非制度化治理，具有不确定性的缺陷。所以，只有按照《中国共产党农村基层组织工作条例》《村民委员会组织法》《乡村振兴促进法》相关规定，健全乡村治理监督制衡机制和治理绩效评价机制，将有效发挥治理主体主观能动性和制度治理融入乡村治理体系，及时公布乡村治理事项、治理过程、治理结果等信息，增强基层民主和村民自治的制度治理效能，保障乡村治理体系公开公正运行，时时处处接受群众监督，才能将乡村治理制度规范落到实处。

　　当前，我国乡村治理法治体系仍需要进一步完善。完善乡村治理制度规范体系，尤其需要推进基于乡村治理的客观需要和实践经验积累而形成的党的治理理论向法治化、规范化、制度化形态转化，以便为优化乡村治理结构、调整乡村治理结构重点、增强乡村治理结构效能提供充分的制度或法律依据。同时，应该以科学配置主体职能、正确处理主体职能关系为切入点，根据乡村治理的过程性、阶段性、关联性特征，补齐乡村治理制度规范体系中的短板和漏洞，完善与国家发展战略相衔接、兼具刚性和柔性调节功能的乡村治理制度规范体系，以满足乡村治理实践对于乡村治理制度规范体系的需要。

　　（作者系河北师范大学基层治理研究中心课题组成员）

　　完善执行保障体系

　　王晶

　　根据党的乡村治理理论和乡村治理经验，只有健全乡村治理制度执行保障体系并夯实其基础，才能保障中国特色乡村治理体系有效运行。

　　健全制度执行保障体系。中国特色乡村治理制度执行保障体系建设，应围绕保障乡村治理体系有效运行开展，重点放在提高乡村治理实效性上。

　　完善组织保障体系。第一，健全乡镇党组织领导的乡村治理组织体系，强化乡镇政府或街道办事处服务管理基层职能，“把乡镇建设成为乡村治理中心和服务农民农村的龙头”。第二，健全以村党组织为领导、村民委员会和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系，实现村级各类组织按需设置、按职履责、照章办事。第三，加强乡村人才队伍建设，聚合各类乡村人才，充实乡村治理力量，引导农村致富能手、外出经商人员、高校毕业生、退役军人等参与乡村治理。

　　强化村民自治体系。第一，加强村民自治能力建设，强化村民自治机制，规范村民会议制度，建立村民代表履职规范化机制，保障村民代表依法履职。第二，健全社会组织协同治理机制，增强村务监督委员会功能。第三，灵活设立各种形式的自治组织，拓展村民参与公共事务渠道，适时创新自治形式。第四，健全民主协商制度，规范协商议事范围、事项和程序；凡涉及跨村域事项，根据需要由乡镇党委政府或区党工委、管委会组织开展协商；拓宽协商议事范围，创新协商议事形式，强化协商议事效力；依托各种平台和载体，开展常态化的村民协商议事活动，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。第五，根据乡村形势和治理任务变化，创新自治载体和平台，发挥其在破除农村旧习、移风易俗、新风尚建设中的积极作用。

　　健全法治保障体系。第一，推动法治资源下沉，健全乡村执法、司法、治安防控、公共安全、法律监督等体系，推动地方国家审判机关、检察机关、监察机关、公安机关工作重心下移，依法妥善办理涉农纠纷案件。第二，推动乡村治理主体依法治村，完善乡村公共法律服务体系，落实“一村一法律顾问”制度，加强涉农法律援助机制，落实普法责任制，实施农村“法律明白人”培养工程，深化“民主法治示范村”建设。第三，落实化解矛盾纠纷机制，加强诉讼源治理，拓展群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，完善人民调解组织网络，健全社会矛盾多元预防调处化解综合机制。

　　加强德治教化体系。第一，围绕培育、践行社会主义核心价值观，扎实推进铸魂育人工程，建立德治教化工作机制，挖掘中华优秀传统文化的德育价值，建设积极向上的现代乡土文化，加强家庭、家教、家风建设，倡导现代文明乡风，培养现代新型农民。第二，健全移风易俗干群联动机制和激励约束办法，发挥先进典型在德治教化中的示范引领作用。第三，培植乡村诚实守信土壤，协调司法、市场监管、民政、金融等部门，探索健全诚信激励和失信惩戒机制。

　　建全国家与社会互动机制。第一，在各级各类主体价值取向、功能定位、关系处理上，强化国家治理以保障公平性、合法性为重心，健全统一的乡村治理体制和多样化的乡村治理机制，保障人人均等化地享有公共产品和公共服务，推动地方治理与区域治理协调发展。第二，提高乡村治理效率，因地制宜地创新治理方式，把加强地方乡村立法、营造良好执法司法环境，作为乡村治理制度执行保障体系建设重点。

　　夯实制度执行保障体系基础。乡村治理制度执行保障体系必须建立在与乡村文明发展要求相适应的基础上，否则，其治理效能就难以充分释放。

　　筑牢经济基础。要把握乡村经济发展规律，推动乡村产业振兴，将推动乡村经济发展与国家发展战略、产业结构调整结合起来。第一，调整、优化区域经济协调发展战略布局，提升发展新型农村集体经济战略地位。第二，推进农业规模化、产业化、市场化经营，整合土地资源，调整农业产业结构，规范市场准入制度。第三，挖掘经济发展潜能，调动农民生产积极性，激活农村内生发展动力；深挖智力资源，稳步推进育人开智工作，建立常态化的“扶志”“扶智”工作机制。第四，完善农业科学科技创新推广体系，整合体制内外资源，增加农业科学科技创新扶助资金规模，发挥专业实验和孵化基地功能，促进乡村实体经济与数字经济融合发展，筑牢乡村治理制度执行体系建设的经济基础。

　　培育文化根基。第一，传承和创新中华优秀乡土文化，弘扬和合思想、民本思想、奋斗精神、勤俭理念、教化思想、民胞物与思想及互助友爱风尚和天人合一的整体主义自然观。第二，以中国化时代化马克思主义理论成果统领乡村文化建设，扎实推进乡村文化繁荣发展。第三，挖掘优秀传统乡土文化资源，探索中国特色社会主义文化的价值引领、利益协调、息诉止争、凝神聚力等功能释放渠道和实现途径。

　　健全社会规范。第一，加强乡村公共道德建设，创新村规民约，探讨多样化普法形式，促进村规民约、组织章程与国家法律有效衔接，推动家训族规向现代社会规范转型，为乡村发展和治理发挥建设性作用。第二，发挥社会规范维护社会和谐、价值观应用、行为导向、治理规制作用，筑牢平安乡村建设的社会基础。第三，遵循乡村社会演进规律，适应乡村发展和农民需要，调整、改革、创新社会规范，发挥社会规范的社会意识培育和行为规制功能。

　　丰富科技手段。现代科技发展和应用对乡村经济增长、农民增收和生活改善带来巨大影响，但也加剧了乡村经济社会发展不平衡问题。乡村事务日趋复杂，但治理主体掌握、运用现代科技手段的能力仍存在滞后于治理实际需要的情况，乡村治理面临着技术短板，亟须加强乡村数字治理设施建设，加大信息技术人才培养，补齐乡村治理制度执行保障体系存在的技术漏洞和短板，为实现乡村治理现代化增添新动能，保障乡村治理体系有效运行。

　　（作者系河北师范大学基层治理研究中心课题组成员）