周弘

　　中国社会科学院国际学部主任/学部委员、研究员

　　研究方向：国际政治、福利国家、欧洲研究、对外援助

　　代表作：《福利国家向何处去》《欧盟是怎样的力量》《外援书札》

　　和平与发展是国际关系的根问题，或者称原问题或基础性问题。在世界大变局背景下，发展权、发展方式、发展组织等与发展相关的问题将日益成为外交与国际关系领域中的重要议题。而理解上述问题的一个关键切入点是国际发展援助，或国际发展合作。

　　国际发展援助的由来及发展阶段

　　主权体之间曾有过漫长的、往往不为外界所尽知的礼品互换历史。这种交换通常以实物的形式出现，服从于各种各样的国家利益，乃至服从于在国家中起主导作用的集团利益。

　　真正形成规模和规则的国际间礼品交换发生在第二次世界大战以后。在这段时间里，国家间的礼品赠与获得了“对外援助”的称谓，通常体现为富国对穷国的赠与，成为国家外交政策的一个组成部分，形成一套国家间的行为方式。这种对外援助的目的和宗旨是维护权力的平衡或利益的格局，例如用于维持国家间的不平等交易关系。对外援助实践真实地反映了国际社会中各种交错的利益关系。从形式上看，这种以民族国家为主体的对外援助既有实物也有现款，通常是以双边的方式提供，且附加严格的条件。这些条件或用于交换权益，或用于获取财富，或用于攫取资源，真正的利他主义是很少的。

　　除了主权国家间的援助关系以外，第二次世界大战后的对外援助实践还有些是超越双边、以建立战略阵营为目的的，例如《马歇尔计划》就是最为典型的案例。《马歇尔计划》从设计到实施，都是以建立西方阵营、巩固霸主地位为目标，其结果是推动了整个西欧的经济一体化，布局了二战后的经济和战略格局。

　　20世纪60年代以后，出现了发展援助的专业组织机构，即经济合作与发展组织发展援助委员会（OECD-DAC），将世界划分为提供援助的北方和接受援助的南方，同时也使得对外援助进入国际发展援助的新阶段。专业性的援助组织机构通过整合双边与巩固多边的各种建构，形成了完整的西方发展援助平台，“对外援助”的主题也转换为“国际发展合作”，从而突出了以“发展”作为援助目标的取向。被双边援助国奉为圭臬的“附加条件”随着西方的推动，从早期的“经济社会附加条件”发展到冷战结束后的“政治意识形态附加条件”。

　　事实上，与上述国际发展援助发展同步的还有南南合作。以中国为代表的国家对南方国家提供援助的时间仅仅比《马歇尔计划》晚了三年，对非洲的援助几乎与西欧国家从联系国制度转向援助制度同步。随着发展中国家自身的发展，南南合作的重要性日益增强，且形成了一套不同于北方援助国的经验、规则和方式。

　　在国际发展合作领域里，除了北方传统的援助国、南方新兴的援助国以外，还有国际多边组织。多年以后，国际多边组织的发展观体现了北方国家的普遍认知。但是自联合国千年发展目标（MDGs）和联合国可持续发展目标（SDGs）确定以来，南北双方在联合国框架下开始了越来越多的目标整合、方式整合和工具整合。

　　综上所述，从二战结束到冷战结束及至进入21世纪，随着国际政治经济格局的快速变迁，世界见证了不同性质和多元化的国际发展合作推动力和实践方式。这些动力主体是并行的，它们之间的关系是复杂的，实践是多重重叠的。

　　国际发展援助多重主体的驱动力及互动方式

　　通过不同发展援助主体的活动，我们可以看出不同的驱动力。例如，从双边对外援助行动看，有以利益的实现和权益的交易作为驱动力，也有以名誉的获取或历史的继承作为驱动力；从多边机构的角度看，有以多边组织专业性和权威性作为驱动力；从南南合作的框架来看，可以看到国家利益的融合及互动；从多边机构，例如联合国可持续发展目标来看，可以看到各个方面以调试共识并推动共识实现的努力作为驱动力。

　　由此可见，如果把国际发展合作的不同主体放在一个全景式的时空里，会看到一种新的多边主义外加多驱动力的多行为主体，在国际发展合作平台上共存叠加的时代。如何认识并协调这些差异，如何在世界大变局背景下提炼最大公约数，进而走向人类共同的未来，这些都是值得思考的问题。要更好地理解多重世界下的国际发展合作，还需要关注以下几点。

　　一是要理解多重行为主体的动力源与互动的工程，这是复杂细致而深入的研究工程。研究才刚刚开始，尚未得出理论性的结论。

　　二是在务实研究的基础上发展理论概念和学术语言。在过去很长一段时间里，官方发展援助（ODA）都被作为一个衡量标准去认识不同源流、不同方式的国际发展援助及其效果。但是当国际发展的视野开始转向更宽广的领域，可持续发展及其资源的广泛性被提上日程，“官方对可持续发展总支持”（TOSSD）概念被提出，国际发展合作开始真正超越了传统的界限，从概念到行动接纳了更多的行为主体，研究就进入了一个崭新的场域。新的议题大量涌现，国际发展合作的相关资源和相关行为体进入研究视野。可以说，这是一个从实践到理论的转型时期，研究的转型时不我待。

　　三是要认真寻找国际发展合作主体之间的共性与特性，以及它们的关联性与相互性。无论是北方国家还是南方国家，在该领域都存在着差异性、关联性和相互性，要从中提炼出最大公约数。在很多专业性的国际会议上，参与讨论的可以有中国人、印度人、德国人、美国人，他们之间的观点可能有所差异，但是共同讨论的结果却是另外一种中和的结论，也就是已经提炼出了最大公约数的结果。这种共同的结论中并非完全没有你输我赢，但更多的是你中有我、我中有你。这个最大公约数是与双边国际发展援助的并行共生，也是对双边发展援助的超越。