朱光磊

　　南开大学周恩来政府管理学院讲席教授、中国政治学会副会长，南开大学原副校长、教务长，教育部长江学者特聘教授、国务院政府特殊津贴专家。主要从事政治学理论、现代政府理论与当代中国政府、中国阶层问题、中国收入分配问题、政治社会学等方面的研究。

　　党的十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。在中国共产党成立100周年这一重要历史节点，回顾改革开放以来政府职能转变的过程，分析下一步中国政府职能转变的基本逻辑，具有重要意义。因为，这也是一个“从哪里来”“到哪里去”层次上的重要课题。

　　分析研讨中国政府职能转变的相关问题，要从对政府职能转变的认识过程出发。在改革开放以前，我国没有使用“政府职能”这一概念。当时的处理逻辑是，将“国家基本职能”划分为“阶级职能”和“社会职能”，而且对国家的“社会职能”理解和解释也比较简单。1982年，在启动企业改革的时代背景下，中国学者开始关注转变政府职能方面的问题；1986年正式提出了“转变政府职能”。这是一个较大的历史进步，但这一工作作为社会发展中的一种结构性调整，至今还未完成。在1992年邓小平同志“南方谈话”发表之后，随着对社会主义市场经济体制和政府职能的认识逐步深入，中国在1995年前后对政府在总体上“应当做什么”的认识已经基本清楚。但是，对政府与市场、政府与社会关系的具体认识，对政府职能的内部结构，包括在横向和纵向上的构成等细节性问题的认识，还不是很清晰。

　　2002年至2003年，中央明确提出，“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能。这“十六字职能”奠定了目前中国行政管理领域研究工作的基本平台。但是，从发展上讲，“十六字职能”作为最基本的、框架性的表述，仍然是一个过渡性的概括。首先，“职能”的概念比较宽泛，容易被拿来当作可以装下一切东西的“筐”，没有明确的具体指向。其次，“职能”的具体执行主体处于一个模糊的状态，有待明确。最后，除了新加坡等极少数国家以外，大众所接触的总是一个个具体的政府，这类宏观表述与具体政府之间存在理解上的鸿沟。

　　2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对于“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”的表述，是对政府职能转变理论和工作思路的新发展。这一论断的重要意义可以用“五个第一次”来形容：第一次明确对中央政府和地方政府的职责做了分别表述；第一次明确区分了政府的“职能”和“职责”；第一次没有单列地方政府经济建设方面的职责；第一次把“公共服务”提升到地方政府职责的最前列；第一次单列了“环境保护”职责。

　　从政府“十六字职能”到“两层次职责”，关于政府职能的认识与表述经历了四个变化：第一，从“列举”到“分类”思维方式的转变；第二，从“十六字职能”到“两层次职责”的凝练性转化；第三，政府职能转变的总特征是“深化”和“细化”；第四，“政府职能”是有其内部结构的，需要关注政府内部结构的差异性。到党的十九届五中全会，对政府职能又使用了不分层次的列举表述方式，但将“环境保护”职责补充为“生态环境保护”职责。应当说，对中国政府职能表述的这两种处理方式，是相互补充的关系，各有特点。

　　改革开放以来，关于转变政府职能问题进行了多轮实践探索和理论反思，相关认识不断深化，但转变政府职能的工作“始终在路上”，推进速度和“到位率”还不够理想。重要原因在于，除了这一结构调整工作本身就需要相当长的时间外，对其中的逻辑和一些规律性问题、细节性问题，还缺少足够的理论积累，这应当是重要因素。第一，政府职能是一个复杂系统，其特定结构包括功能和职责两个层面。转变政府职能不意味着政府不调整社会关系，而是意味着政府承担工作任务的改变。第二，政府职能转变应当进一步精细化，明确这一转变包括优化政府功能、转变政府主要职责、实现政府全面履责和削减政府的不必要职责四个方面。第三，转变政府职能不是修修补补或单项推进就可以做到的，而是需要处理好整体与局部的关系，单一地推进某一方面的改革并不足以形成对政府职能的转变。

　　深化政府改革，切实加快转变政府职能，包括推动地方政府创新、推动“放管服”改革等工作，需要具有更加系统性、框架性和引领性的理论创新指导实践，特别是需要构建符合中国实际，在法理上又讲得通的、具有中国特色的“政府职责体系”。这是对新时代中国政府发展路径的再思考。

　　合理确认各级政府职责是实现科学有效治理和切实转变政府职能的体制机制保证，可以从两方面来理解。第一，“职责同构”的政府间关系模式。中国政府职责纵向配置的主要特点是“职责同构”，即我们的五级政府管理的事务大体上是基本一样的，这个模式有其优势，但在某些方面不利于地方政府通过合理分工全面履行政府职责。我国政府正在走向服务型政府，这就要求公共服务和社会管理应由各个层次的政府共同提供。第二，各个层级的政府应当直接提供公共服务，但不应提供相同的服务，而是要通过合理划分职责提供各自具有优势的服务。对于高层政府而言，宏观调控和市场监管职能权重较大；对于中基层政府而言，社会管理和公共服务职能权重较大。

　　合理确认各级政府职责是长期任务，通过确认各级政府职责配置，构建出具有中国特色的“政府职责体系”，是转变政府职能工作真正到位的具体体现，也是政府职能发展的新方向。