内容提要：对新中国成立70年以来城镇化道路的总结，需要充分把握城镇化发展的深层次原因与内在规律。中国的城镇化道路始终围绕着国家战略与区域经济发展的主线，整体表现为“计划经济时代的城镇化停滞发展期—解放发展生产力时代的城镇化快速发展期—现代化经济体系时代的城镇化高质量发展期”三大发展阶段。高质量城镇化建设是现代化经济体系的重要环节，当前中国的城镇化发展依然面临着人口城镇化与工业化、土地城镇化失衡，人口过度集聚于超大城市，大城市病与中小城市功能性萎缩，资源环境承载力不足，三大差距制约、城市发展特色缺乏等诸多问题。未来应当继续以高质量发展为导向，推进以人为核心的新型城镇化实践，加强不同空间区域的城镇化研究，深化城镇化的成本研究，构建科学有效的城镇化政策体系，提升城市包容性，加快城镇化向高质量发展的转变。

　　关 键 词：城镇化;新中国70年;现代化经济体系;高质量发展;城镇化历程;城镇化展望

　　作者简介：刘秉镰，南开大学经济与社会发展研究院教授，博士生导师（天津 300071）；朱俊丰（通讯作者），南开大学经济学院博士研究生。

　　中国区域经济发展本质上是空间层面上要素的流动与资源配置过程，而人口在空间层面的流动又进一步形成了城镇化的主要推动力与根本特征。中国城镇化进程始终围绕着中国区域经济发展的主线，服从于国家任务与国家战略的内在要求和国家政策的空间落实。自新中国成立到1977年期间，中国实施以突破列强封锁包围为主的“立国战略”，通过强干预经济活动的计划经济手段大力发展城市与农村、工业与农业、沿海与内地等空间布局体系，保障以国防工业为先导的国家工业体系建设，以重工业为重心的区域空间布局、区域发展与管理方式以及制度设计与建设等方面形成系统的计划经济配套。在这一时期，政府通过加大调控促进供需平衡、以农补工、提高工业资本劳动比等一系列手段快速发展重工业，城乡之间的矛盾开始显现。由于城乡二元分割与户籍制度等约束，中国的人口要素无法在空间层面自由流动，导致城镇化发展几近停滞。1978年改革开放以后，中国开始转向以发展国民经济的“富民战略”为导向，主要通过土地产权改革、户籍改革、住房制度改革、价格改革、空间开放等一系列举措放开要素流动限制，加快要素的流动能力。其中，户籍制度改革的逐步深化使得中国能够获得充足劳动力供给下的稳定资本报酬效应以及劳动力在不同部门之间转移和重新配置下的资源配置效应[1]，这都推动着中国经济近40年的高速增长。得益于国家战略的转变与体制机制的深化改革，人口的自由流动开始主导中国特色的城镇化道路，城镇化由此进入快速发展阶段。2012年后“人口红利”逐渐丧失，“刘易斯转折点”进一步要求中国经济向高质量发展转变。如何在人口红利将要消失之时深入挖掘二次人口红利机遇以保持未来经济增长的可持续性，这对城镇化的转型发展提出了更高的要求。依托于国家战略的内在要求，在区域经济改革和发展的主线下，本文对中国城镇化进行具有区域经济特征的阶段划分和特征描述，全面归纳中国城镇化的发展进程、问题及未来发展趋势，这对推进城镇化进程，加快中国经济高质量发展具有重要意义。

　　一、新中国成立70年以来中国城镇化发展的历史进程

　　1949年新中国成立到1977年，在面临外部扼制、资源短缺和一穷二白的农业型社会时代背景下，新中国以“立国战略”为目标，通过计划经济手段实施重工业优先发展战略。然而，“以农补工”和“户籍制度”两大制度设计在快速累积工业经济利润的同时也造成了严重的城乡分割问题。严格的户籍管理制度和普遍低下的城乡生活水平使得中国的城镇化在该阶段不具有匹配工业化发展所应有的活力与动力，总体上城镇化处于停滞的状态。自1978年实施改革开放以来，中国开始以“富民战略”为导向，逐步推动计划经济体制向市场经济体制的转变。得益于家庭联产承包责任制的不断完善、户籍制度的逐渐放松以及中国沿海地区持续对外开放，劳动要素的流动能力大幅提高，劳动力的供给和需求关系在新的制度与环境下发生变化，从而使得城镇化的进程得以恢复并快速发展。然而到2012年后，中国经济增长率的持续下降意味着传统的增长动力已不足以支撑中国经济的快速发展，中国经济已经处于跨越中等收入陷阱和经济转型升级的关键节点，中国经济亟需向高质量发展转型升级。在此背景下，中国的城镇化也需要转向速度与质量并重的高质量发展阶段。综上所述，依托于国家战略与区域发展的主线，本文将新中国成立70年以来中国城镇化的历史进程划分为“计划经济时代的城镇化停滞期—解放发展生产力时代的城镇化快速发展期—现代化经济体系时代的城镇化高质量发展期”三大阶段，具体如图1所示。

　　图1 中国城镇化进程的阶段划分

　　资料来源：中国国家统计局。

　　(一)1949-1977年计划经济时代的城镇化停滞期

　　1949-1977年，城镇化发展服从于国家战略的要求，受限于计划经济制度的影响，整体呈现出从属性、停滞性、自上而下的特征。首先，在这一期间，在资源极度短缺、外部封锁扼制新中国发展的内外双重压力下，中国通过政府主导的计划经济方式优先发展重工业，提升军事工业生产能力和综合国防水平。然而，由于重工业发展具有资本需求大、劳动需求少的特征以及乡村大量劳动力供给的事实，因此政府通过创建城乡分离的户籍制度来管控农村居民向城市的流动，缓解城市的就业压力[2]。城镇化的发展从属于工业化的发展，提高工业部门的劳资比率水平以优先保障资本密集型重工业的发展，但其所导致的直接影响就是形成了典型的“城乡二元结构”分化格局。这种典型的“城乡二元结构”经济格局极大地限制了中国城乡、地区之间的劳动力流动[3]，使得该阶段的城镇化进程整体上表现出一种接近停滞的态势。

　　其次，从该阶段的显著性特征来看，受限于户籍制度、土地制度对人口自由流动的强力约束，总体上城镇化表现出一种受约束下的自上而下的趋势。这期间，城镇化率由1949年的10.64%缓慢地增加至1977年的17.55%，在近28年的时间内仅提高了6.91%。事实上，考虑到当时的户籍制度等约束，这种缓慢的增长趋势主要是由于政府强制拉动、包办的自上而下的城镇化模式。这种自上而下的城镇化是政府通过计划经济手段(如实行进入许可证制度)控制城镇化发展的强制性制度变迁模式[4]，这种发展模式主要依赖于户籍制度和土地制度等的强制性约束。另外，该阶段的城镇化发展也会伴随着偶然性国家政策的冲击，尤其是1956-1960年由于“大跃进”思想的冲击，城镇化表现出快速冒进的发展趋势[5]。受到“大跃进”的影响，城镇化率从1955年的13.48%迅速扩张到1960年的19.75%，而随着对“大跃进”运动的纠正，之后的城镇化率则一直停滞在17%～18%左右的水平。

　　(二)1978-2011年解放发展生产力时代的城镇化快速发展期

　　周而复始的马尔萨斯贫困发展模式往往是由于无法有效形成临界最小资本积累条件以及人力资本激励机制不足[6]，为摆脱这一贫困陷阱，1978年中国的国家战略由“立国”转向“富民”，实施改革开放以解放和发展生产力。改革开放将传统以大锅饭等平均主义为导向的经济发展模式转向以效率优先为主导的发展思路，重点从调整生产关系入手，逐步将市场经济元素引入计划经济体系中以有效解放和发展生产力。在以释放生产活力作为国家经济建设主要任务的背景下，户籍制度改革、土地制度改革、要素价格改革以及对外开放的持续深化等一系列措施在提高经济增长绩效的同时，也相应地催生了城镇化的快速发展。具体表现为以下三个阶段：

　　1.1978-1992年城镇化恢复发展阶段

　　1978-1992年，中国城镇化受到市场经济体制引入、发展道路选择争论和以经济特区引领对外开放三大方面的影响，呈现逐步恢复发展的进程。首先，在计划经济体制下，集体所有制与户籍制度在空间层面基本固化了劳动力要素的流动范围与流动速度，使得市场无法对要素和资源进行有效配置。改革开放后，市场经济的逐步引入与体制机制的不断改革有效地改善了人力资本激励机制并充分形成了资本积累的原始条件，开始有力地推动着劳动力在空间层面流动速度和流动规模的提升。具体表现在两个方面：一是户籍制度与土地制度限制的逐步放宽开始推动着以外出农民工为代表的劳动力在省份间的快速流动，使得中国能够通过劳动力在部门间的转移获得资源配置效应与劳动力充足供给下的稳定资本报酬效应；二是得益于农业生产技术水平和效率的持续提升，农村地区充足的剩余劳动力进一步增多，从而促进了农业人口流入城镇。随着农村家庭联产承包责任制的实施，农业生产效率得到明显的改进，加之快速崛起的乡镇企业极大地吸引了农村地区过剩的劳动力，使得地区人口展现出“农村—乡镇—城市”流动的态势。

　　其次，随着城镇化发展进程的恢复，城镇化发展道路的选择也开始受到广泛关注。随着农村劳动力向城镇流入，围绕着“小城镇论”与“大城市论”的城镇化发展道路的讨论日渐突出[7]。基于地缘关系的邻近性特征，一些学者认为在户籍制度放松和农村人口可以自由流动的背景下，进入小城镇的成本要比进入大城市的成本低[7]，而且向邻近城镇和小城市的流动还能够较好地促进城乡融合发展，吸纳过剩的农村劳动力人口，积极发展乡镇企业。1978年第三次全国城市工作会议中提出的“控制大城市规模，多搞小城镇”与1980年《全国城市规划工作会议纪要》所提出的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针均明显体现了对“小城镇论”思想的支持[8]。因此，在该阶段以“小城镇论”为主导的城镇化发展模式在缓慢推进的过程中主要表现出就近城镇化的态势，即农业劳动力向乡镇企业转移[8]。在此期间，城镇人口数量由1978年的1.72亿人增加至1992年的3.22亿人，城镇化率也由改革初期的17.92上升展至1992年的27.46%，共增加了9.54个百分点，年平均提高0.68%。尤其在1984-1988年，由农村向乡镇转移的劳动力数量累计高达5566万，农村地区非农业劳动力人口比重快速从8.8%提高到21.5%，中国的建制镇数量也从6211个增加至10609个，短期内迅速增加了4398个建制镇[9]。从这些数据可知，该阶段的城镇化道路主要是支持“小城镇论”，积极发展中小城市。但是从集聚经济的角度来考虑，对小城镇的支持恰恰忽略了大城市集聚所带来的规模与集聚经济效应。

　　最后，在对内改革与对外开放并行释放国内生产活力的背景下，持续扩大的对外开放也成为城市发展的重要动力源泉[10]。到1992年，中国逐步形成了从南至北、由东到西，“特区—沿海—沿江—沿边”的对外开放区域增长极空间格局。这种对外开放空间格局在推动着工业化快速发展的同时，也在不断地吸引着劳动力流向沿海等对外开放地区，提高了沿海地区城市的国际化水平[10]，使得沿海城市得到了快速的发展，进一步推进着中国的城镇化进程。整体来看，受益于改革开放和以经济特区为引领的区域增长极孕育的区域经济发展模式，1978-1992年中国城镇化呈现恢复并缓慢发展的趋势。

　　2.1993-2001年城镇化扩张阶段

　　1992-2001年，中国城镇化进程受到扩大对外开放、土地制度改革以及完善制度变迁三大方面的影响，表现出快速扩张的趋势。首先，1992年以对小平南方谈话和党的十四大提出建立社会主义市场经济体制为契机，以浦东新区为代表的扩大对外开放进一步强化了中国大规模的人口流动。自1992年开始，随着邓小平南方谈话重申深化改革的必要性，进一步明确扩大开放的内容和方向，东部沿海地区经济快速发展，农民工规模逐年上升，至2000年全国的外出农民工数量已经高达7849万人[9]。

　　其次，随着对内改革中土地制度的改革，中国的城镇化道路呈现出与城市土地紧密捆绑在一起的加速发展态势。主要体现在以下两点：一方面，政府及一些有资格进入土地市场的企业利用较低的融资成本和持续上涨的地价(房价)来获取价格差利益；另一方面，政府有动力、有途径来提高与土地城市化直接关联的资本密集型的公共资本投资[11]。基于这种市场诱导与政府推动相结合的城镇化发展模式，城市的规模与数量快速扩张，住房价格也持续上涨，城镇化开始表现出基于土地财政运行模式下的相对独立的发展态势。

　　最后，区域经济发展中的制度变迁为城镇化的快速扩张提供了完善的保障体系。从相关城市建设的政策文件上来看，1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要重点建设开发区与大城市，加强对乡镇企业集聚的规划与引导，在对现有小城镇充分利用与改造的基础上，进一步建设和发展新的小城镇；1995年，国家体改委等11部委联合制定实施《小城镇综合改革试点指导意见》，指出要推进对小城镇的改革发展与建设；1998年、2003年中共中央和国务院重要文件相继出台，标志着县级层面以下的户籍管理制度等长期问题开始得到解决。在这一阶段，伴随着小城镇的持续改革试点，大城市的规模经济效应开始得到重视，主要表现为城市规模的快速扩张、工业区建设与快速工业化。也正是得益于改革开放下市场经济体系的逐步建立，城镇人口数从1993年的3.31亿人迅速发展到2001年的4.8亿人，城镇化率也从27.99%提高到37.66%，平均每年提高1.21%，尤其在1995-2001年，城镇化率年增长率高达1.44%。从流动人口规模来看，随着1993年城镇粮油定量供应制度的废除[12]，全国的流动人口也呈现快速扩张的态势，从2000多万急剧扩张到8000多万。整体来看，基于持续扩大的对外开放、区域制度的变迁以及土地制度的改革，1993-2001年中国的城镇化转为以大城市为发展方向，表现出快速扩张的态势。

　　3.2002-2011年城镇化协调发展阶段

　　1992-2001年，城镇化受到区域落差过大、土地过快城镇化等重大现实问题的影响进而开始转向城镇化协调发展阶段。首先，伴随着中国经济的快速发展，区域非均衡发展战略导致区域间的经济效率水平有所差异，并进而导致了区域间的经济落差问题，严重的区域分化开始成为经济持续发展的阻碍因素[13]。自21世纪以来，城乡差距、区域差距以及不同群体之间的收入差距逐渐扩大[14]。区域协调发展战略在重点解决南北平衡和东西平衡问题的同时，也要求城镇化走协调发展的道路，促进城镇化的快速发展与城乡融合。其中，在“十五”时期，党的十六大报告指出，坚持大、中、小城市和小城镇协调发展的城镇化道路，2007年党的十七大再次提出以大带小“促进大中小城市和小城镇协调发展”。

　　其次，城镇化协调发展是在面临土地过快城镇化与城镇化率突破50%界限下的必然选择。一方面，从城镇化的建设用地来看，2002年之前的城镇化快速扩张的发展模式伴随着土地城镇化过快，城市发展空间失衡的问题。1991-2000年，中国城市建设用地年均提高1000平方公里，而沿海省市在2001年就已用完2010年的土地指标[15]。因此，基于区域经济协调发展的宏观背景，城镇化的发展在2001年之后亟需与产业结构、环境、土地等相适应，走可持续的城镇化协调发展道路。另一方面，从城镇化率与城镇人口数来看，2002-2011年城镇化率从39.09%上升至51.27%，年平均提升1.31%；城镇人口数也从2002年的5.02亿增加到2011年的6.91亿。中国的城镇化率正式突破50%的界限，处在了城市生长周期理论的中线，在这一城镇化的关键阶段会对城镇化提出更高的发展要求。整体来看，2002-2011年，为解决城乡、地区、收入三大差距问题，基于国家政策的引导和宏观调控，城镇化呈现协调发展的态势。

　　(三)2012年至今现代化经济体系时代的城镇化高质量发展期

　　2012年至今，中国城镇化进程在经济转型升级的宏观背景下开始进入城镇化高质量发展阶段。2012年后，在传统的高投资、低价值链加工等经济增长模式失灵以及经济增速放缓的背景下，中国经济面临着从以数量和规模的快速扩张为显著特征的经济增长模式转向以注重质量为突出特征的高质量发展模式，建设现代化经济体系是经济转型的迫切要求。从城镇化的高质量发展来看，这不仅意味着城镇化发展需要摆脱以往只注重速度的快速扩张模式，更代表着区域高质量发展是经济转型升级的重要基石。

　　首先，基于国家的宏观调控，中国开始转向以提高城镇发展质量为核心的新型城镇化阶段。以2013年中央城镇化工作会议提出“着力提高城镇化发展质量”和2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》所提出的“全面提高城镇化的发展质量”为转折点，中国城镇化正式进入高质量发展阶段。在该阶段下，政府重点围绕着新型城镇化、城市群与都市圈发展、乡村振兴战略三大方面，提升城镇化的发展质量。

　　其次，城镇化高质量发展阶段的显著特征主要表现为户籍人口城镇化率的快速提高与城镇化率增速的逐渐放缓。一方面，高质量发展提高了户籍人口城镇化率，加快了以农民工市民化为核心的城镇化步伐。2012年，常住人口与户籍人口两种口径下的城镇化率之间存在着高达17.1%的差距，在进入高质量发展阶段之后这一差距逐渐缩小，2017年差距已降至16.2%[9]。另一方面，城镇化率也开始呈现增速减缓的趋势。2012-2018年，已经处于生长周期理论的中线的中国城镇化率水平从52.57%增加到59.58%，年平均提升1.17%。但这种增速已低于2001-2011年的发展水平，显示出速度放缓的态势。总体来看，2012年至今，面临着中国经济转型的宏观背景与全面深化改革开放，中国城镇化以人为核心、以解决城镇化发展中的关键问题为主要任务呈现出高质量发展的态势。