【摘要】作为联合国教科文组织中提案最积极的大国，法国将联合作为主要提案策略。为克服关于联合的既有研究在集中关注小国、局限于国际会议场域、以单个联合的分散化案例研究为主等方面的不足，本文引入“在场”概念，将国家在国际组织场域中进行联合的动因抽象为对在场的追求，由此构建了双重在场——实体在场和实质在场的分析框架，实体在场和实质在场分别通过竞选实践和提案实践来实现。法国在联合国教科文组织中的联签国主要有三类：欧盟国家、以加拿大为代表的规范性中等强国和发展中法语国家。以法国动议并促使《保护和促进文化表现形式多样性公约》通过的全过程为案例，可知根据不同国家或国家集团的特点和需求制定针对性的联合策略和布局是法国构建提案联合并充分发挥其作的有效经验。

　　【关键词】提案联合；在场；联合国教科文组织；法国

　　【作者简介】孟子祺，北京外国语大学国际组织学院讲师。

　　一、问题的提出

　　成立于第二次世界大战后的联合国教科文组织是联合国系统内职能范围最广的专门机构，总部设于法国巴黎，截至2023年7月，有194个会员国，其宗旨是通过教育、科学及文化来促进各国之间的合作，对和平与安全作出贡献。文化是法国外交政策的重点领域，法国是唯一一个通过特定的国家和行政机构实施对外文化政策，并为此投入大量国家预算的发达国家，文化外交是法国影响力外交的四大优先事项之一；加之针对国际组织制定更加积极主动的多边外交战略是法国影响力外交的两大支柱之一，作为联合国系统内唯一一个明确致力于文化事业的组织，联合国教科文组织毫无疑问地成为法国施加影响的重点对象。

　　然而，法国承担的联合国教科文组织会费比重在大国里并不突出，长期低于美国、日本和德国，从 21 世纪10年代中期以来被中国大步超越，在英国具备会员国资格时期的多数时候也低于英国（参见图 1）。尽管物质贡献在大国中相对弱势，法国在联合国教科文组织的创设和发展过程中却以相对较小的物质成本塑造了突出的“在场性”。自1999年第30届大会至2023年第5届联合国教科文组织大会特别会议，法国在联合国教科文组织的决策机关暨最高权力机关——大会中的提案数量位于2023年六大会费国——美国、中国、日本、德国、英国和法国——之首；在联合国教科文组织执行局中，自提案主体从个人转变为国家以来，法国的提案数量同样在六大会费国中位列第一。而在法国提交的所有提案中，70%以上的执行局提案为法国与其他会员国的联合提案，在大会提案中该比例更是高达90%以上。国家在国际组织中构建提案联合的动因是什么？为什么联合提案而非单独提案会成为国家主要的提案策略？法国是如何选择联签国并布局提案联合的？为回答以上问题，本文通过对比不同类型的联盟，探究提案联合在联盟中的定位，在此基础上尝试在提案联合与国家在国际组织中的在场之间构建一个分析框架，以法国动议并促使《保护和促进文化表现形式多样性公约》的通过作为案例进行分析。

　　二、既有研究回顾

　　中文的“联盟”一词在英文中既可译为“alliance”，也可对应“coalition”，因此二者常被混用。实际上，alliance（本文译作联盟）和coalition（本文译作联合）的内涵和外延均有区别，集中体现在是否为正式合作、合作议题是否仅限于安全领域、合作时间长短等维度。关于联合的既有研究主要从三个视角切入：一是联合的类型研究，二是联合的功能研究，三是单个联合的案例研究。

　　（一）联盟与联合概念的演进与关系研究

　　作为一种具有战略意义的国家间关系，联盟在国际政治理论和外交政策实践中无处不在。a 乔治·里斯卡（George Liska）于 1962 年出版的著作《联盟中的国家：相互依赖的限度》开启了联盟理论的系统性研究，他在该书中指出：“说到国际关系，就不能不提到联盟，这二者往往合为一体，只是名称不同。”乔治·莫德尔斯（George Modelski）称联盟是国际关系的重要术语，奥利·霍尔斯蒂（Ole Holsti）等学者将联盟视为政治单元之间关系的一种普遍的构成要素，朱利安·弗里德曼（Julian Friedman）将联盟定位为国际政治的核心特征。尽管联盟的重要性在学界具有广泛共识，但是迄今为止，学界仍未就联盟概念的内涵与外延达成统一。传统的联盟研究多关注安全领域的正式合作，关系的正式性（以公开或秘密的正式条约为标志）和以军事安全为合作重点是严格定义下联盟不可或缺的特征。根据罗伯特·奥斯古德（Robert Osgood）的经典定义，联盟是“一种正式协议，该协议保证各国合作使用其军事资源打击一个或多个特定国家，并且通常规定一个或多个签署国在特定情况下有义务使用武力或考虑（单方面或与盟国协商）使用武力”。该定义经格伦·斯奈德 （Glenn Snyder）完善，形成了更为精练和准确的严格联盟定义，即“联盟是在特定情况下针对其成员之外的国家使用（或不使用）军事力量的国家的正式联合”。

　　冷战后，由于国际环境和地缘政治格局的改变，联盟的性质与主题出现了新的变化，冷战下以北约和华约为代表的正式军事联盟模式面对不断涌现的国际合作新形势，暴露出包容性 不足的缺陷。斯图尔特·伍德曼（Stewart Woodman）在 20 世纪末对此作出了以下判断：以军事力量为基础的正式联盟结构已转变为在具体问题上更短暂的权宜“婚姻”；此外，各国可利用不同的战略杠杆工具，任何诉诸武力的决定都将日益受到更复杂的成本效益分析和非国家行为体利益的影响。鉴于此，有学者从两方面对联盟的内涵和外延进行了扩展。

　　一方面，从正式安排扩展到非正式安排。斯蒂芬·沃尔特（Stephan Walt）提出正式的条约并非联盟的必要条件，从而将联盟的定义调整为“两个或更多主权国家之间正式的或非正式的安全合作安排”；b 迈克尔·巴尼特（Michael Barnett）和杰克·利维（Jack Levy）对联盟的定义做了类似的处理，即联盟是“两个或两个以上国家之间的正式或非正式的安全合作关系，并涉及相互期望在未来某些条件下就安全问题进行某种程度的政策协调”；c 经调整的联盟概念中纳入的非正式安全合作也被称作“准联盟”。另一方面，从安全领域扩展到其他领域。虽然斯蒂芬·沃尔特等学者将非正式联盟纳入联盟范畴之中，但国家之间联盟的领域仍然限制在安全合作，即便“准联盟”不为安全合作签订正式条约，却也是以安全合作为目的聚合力量。随着国家传统安全诉求的减少和国家利益考量的多元化，联盟行为突破军事安全领域，拓展至经贸、气候变化等不断涌现的全球治理新领域，进一步推进了联盟概念外延的泛化。如果说国际安全合作框架下的联盟（无论正式还是非正式）在英文中对应的术语为“alliance”，那么合作范围不局限于安全领域的国家联盟，特别是非正式联盟，在更多情况下采用“coalition”这一术语更为精确。在中文语境下，“alliance”和“coalition”都被译作“联盟”，又因内涵相近，二者很容易被混为一谈。为避免混淆，后文将“alliance”译作“联盟”，将“coalition”译作“联合”。除了合作的正式性和合作议题的广泛性两个核心要素之外，托马斯·威尔金斯（Thomas Wilkins）和刘丰等学者还在联盟与联合的差异中纳入了存续时间、内部成员的凝聚力、成本分担的灵活性等维度。

　　（二）关于联合的既有研究

　　在政治学和国际关系研究中，联合（coalition）意指为实现共同目标而以有限和临时的方式协调行为的行为体群体。参考约翰·奥德尔（John Odell）、刘丰、史田一和卡罗拉·克洛克（Carola Kl?ck）等学者的研究，可以将联合定义为“两个及以上的国际行为体在特定时期、针对具体议题、基于共同的利益关切，为采取共同立场和行动而结成的非正式合作关系”。联合多出现在国际会议或国际组织的多边谈判之中，阿里尔·马卡斯帕克·佩内特兰特（Ariel Macaspac Penetrante）指出，多边谈判不仅为构建联合提供了可能性，也提供了必要性； 用克里斯朵夫·杜邦（Christophe Dupont）的话来说就是“谈判即联盟”。目前学界对于联合的研究主要集中于以下三种视角。

　　第一，联合的类型研究。为更好地理解联合的多样性，有些学者从不同的视角尝试对联合进行分类。以可见度、凝聚力、联系强度、行为和战略等要素为标准，联合可分为五种类别：由在关键问题上关系密切的成员组成的硬核联合、集团内联合、特定议题联合、机会主义和战术联合、外部参与者联合；根据联合的起源，可分为由因某些超越特定领域的外生共同特征而聚集在一起的国家组成的“默认联合”，和国家间为了推进共同利益和共同目标而形成的“工具性 / 战略性联合”；从地理和主题范围、成员规模以及正式程度三方面，可以识别三种联合类型，包括地区联合、全球通用联合和针对某一议题的全球特定联合。

　　第二，联合的功能研究。这类研究指出，联合有三大基本功能。一是降低复杂性：通过集结共同的目标和立场，联合减少了参与者和问题的数量、缩减了谈判规模，从而促进谈判进程的结构化和组织化，使谈判结构更易管理。二是提高成员的谈判能力和议价能力：联合是国家汇集力量的行为，多个国家的共同立场总比单个国家的立场更有分量，特别是对于外交技巧、谈判经验和专业知识相对薄弱的小国来说，联合的积极意义更加明显。三是联合通过引导各方行为和增加可预测性因素，增加了多边谈判的稳定性。

　　第三，单个联合的案例研究。这部分学者重点考察所选具体某一联合的设计、战略与挑战。欧盟、77 国集团和中国、小岛屿国家联盟、基础四国、小型脆弱经济体集团、志同道合集团等具有代表性的联合均曾被选为案例分析对象。

　　基于以上梳理，可以看出既有研究在以下几方面存在不足。第一，既有研究天然地将小国和弱国视作联合的最大需求者和受益者，对于大国在联合中的角色以及对于联合的诉求缺乏讨 论，同时还进一步强调了小国相对于大国的不平等关系。而在现实中，建立和维持联合需要花费大量时间、精力和物质上的协调成本，只有资源丰富的大国才有能力承担；此外，大国与小国之间的依赖关系并非单向的，大国若想构建一个联合，必须争取到小国的支持。第二，既有研究在领域关注度上表现出极度的不平衡，绝大多数文献聚焦全球气候治理和全球经贸治理，其他非传统安全领域——例如文化、教育、科技伦理等领域中的联合有较大的研究空间。第三，无论是气候变化领域还是经济贸易领域，既有研究所关注的联合实践均为国际会议场域中的谈判，国际气候谈判每年举行一次，每次持续 10—20 天，国际贸易谈判的频率更低，每次会议时长也更短。而国际组织与国际会议不同，它是常设机构，是一种具有相对稳定性与持续性的制度性活动场所。因此对于国际组织场域而言，谈判只是联合实践的其中一个环节，从提案酝酿、倡议、草拟、列入议程、谈判讨论、草案修正、表决，最后通过决议或决定乃至形成公约、建议书或宣言等国际准则性文件，联合无处不在并处于动态变化之中，现有文献尚未对此进行充分讨论。第四，共同利益是联合的前提和必要条件，既有研究就这一点达成了广泛共识，但学界对“共同利益”的讨论仅停留在分类讨论的阶段，缺乏理论化的学理研究，这也是迄今为止的研究以单个联合的案例研究为主，数量多却分散化的原因。因此，本文以法国为研究对象，选取联合国教科文组织这一 国际组织作为研究场域，引入在场概念，分析提案联合的主要类型、建立和管理的方式。

　　三、双重在场视角下的提案联合

　　国家在国际组织中的在场包含实体在场和实质在场两个维度。实体在场反映为制度性席位的占有情况，与竞选实践紧密相关；实质在场则表现为提案数量及其通过率，通过提案实践而实现。

　　（一）实体在场与竞选实践

　　“在场”（presence）是形而上学存在论哲学体系中的重要概念，最简要的意思是“现时呈现的确实性的存在实体”，也就是说，在场因其所具有的实体性而总是在确定的时间方式——“现时”之中被理解。a 在存在主义现象学中，马丁·海德格尔（Martin Heidegger）指出“此在（实际生命）是在一个世界中的存在”，即在场就是事物来到这个世界上的自我呈现。可见，在场涵盖实体性、时间性和空间性三个维度。在实体性的基础上，梅洛 - 庞蒂（Maurice Merleau-Ponty）系统论述了“身体性”，其观点是只有当主体通过身体进入世界，才能实现自我性。皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）是梅洛 - 庞蒂在社会学领域的继承者，他在阐释惯习概念时指出：“身体处于社会世界之中，同时社会世界又处于身体之中。”a 在文艺理论与批评研究中，在场最初只意指表演者与观众空间共在的空间在场，迈克尔·弗雷德（Michael Fried）后通过提出“在场性”（presentness）概念在空间性的基础上为在场增加了时间性逻辑，意指现代主义绘画和雕塑打破了戏剧的连贯叙事，即作品在每一瞬间都能展示其整体内容，使观众在单一瞬间即可感知和体验作品的全部深度与完整意义。不同领域有关在场的研究都指向一个结论：身体维度、时间维度和空间维度是在场概念的三大基本维度。尽管各国建立联合的动因——共同利益因议题领域的不同而各异，但在国际组织场域中可以抽象为对在场的追求。以哲学、社会学、艺术学等领域的学者对在场所作的定义为基础，国家在其为成员的国际组织中的在场可分为两个方面（图略）：一是实体在场，二是实质在场。

　　实体在场是指国家在国际组织的审议 / 决策机关和执行机关及各理事会、委员会中拥有制度性席位。以联合国教科文组织为例，制度性席位包括大会主席团（主席、副主席及九个下设委员会主席）、执行局委员、国际教育局理事会理事、寻求解决《反对教育歧视公约》缔约国之间可能发生的争端的调解与斡旋委员会的委员、人与生物圈计划国际协调理事会理事、政府间水文计划理事会理事、社会变革管理计划政府间理事会理事、政府间体育教育与体育运动委员会委员、政府间生物伦理委员会委员、促进文化财产返还原主国或归还非法占有文化财产政府间委员会委员、促建阿斯旺努比亚博物馆和开罗埃及文明国家博物馆国际运动执行委员会委员、国际传播发展计划政府间理事会理事、全民信息计划政府间理事会理事、教科文组织统计研究所理事会理事、大会法律委员会委员、大会总部委员会委员。

　　实体在场通过“竞选实践”实现，其时长有限，是否具有实体在场与占据制度性席位与否同步发生，所占席位越多、越久、越重要，实体在场的显著度就越强。在所有制度性席位的竞选中，执行局委员的竞选最为激烈。联合国教科文组织的决策机关——大会与执行机关——执行局的成员构成不同，前者是全体机构，所有会员国均有权参加；后者仅由 58 个会员国组成，但职权意义重大，有权通过相关组织工作计划及预算概算审查意见、推荐接纳新会员和总干事人选、监督大会决议落实情况。执行局最初是由个人委员组成，选举方式是先由会员国指定代表推选到大会，继而由大会选举产生，选举出的委员以个人名义参加执行局，集体行使大会以整个会议的名义授予他们的权力，而非代表各自的政府。1954 年联合国教科文组织大会第八届会议赋予执行局委员同时代表其国籍国政府的资格，但并未改变执行局委员的个人身份。1991 年大会第二十六届会议对《组织法》中关于执行局委员地位的第Ⅴ条进行修正，执行局自此由会员国而非由个人组成。1993 年执行局第 141 届会议是最后一届同时存在个人和国家提案的执行局会议，自同年执行局第 142 届会议起，提案均由国家提出，至今，只有法国、中国、印度、日本、巴基斯坦和埃及一直连选连任执行局委员国从未间断；若算上个人委员时期，自联合国教科文组织成立以来，法国是持续拥有执行局委员地位的仅有的两个国家之一。

　　（二）实质在场与提案实践

　　实质在场是指国家将自己的意志转化为国际组织的决策，并通过决议、决定或公约、建议书、宣言等国际准则性文件确定下来。实质在场的实现主要依托“提案实践”，提案数量越多、通过率越高，实质在场的强度就越高。与制度性席位不同，提案一旦形成决议、决定或国际准则性文件，无论国家是否身体在场，也无论时间和空间的限制，其影响将会一直存在。提案是会员国参与国际组织最基本的实践类型和能力体现，国际组织中最高效的代表团就是能够通过程序性动议、提交提案和修正案、动议删除提案中反映他人诉求的特定部分以引导审议进程的代表团。 每个会员国都有自己的外交政策议程，但国际组织因所涉议题范围大多较广，例如联合国教科文组织的主要活动领域就有教育、自然科学、海洋科学、社会与人文科学、文化、传播和信息，同时议程上的项目数量又十分有限，因此价值的权威性分配——即哪个会员国关注的议题可以成为得到优先关注、被列入组织议程并能够引出或重新界定其他的关键议题——成为国家争夺的目标，否则便只能学习或被迫接受其他国家的关切。

　　以联合国教科文组织为例，大会决议草案的数量伴随组织的发展不断激增，特别是进入 20 世纪 90 年代之后，该现象日益严峻。确定联合国教科文组织的总体工作方针和政策是《组织法》赋予大会的根本任务，但由于文件数量太多，且内容缺乏优先顺序，大会将大量时间花费在许多纯属单一国家或地方范围的局部问题或并不需要由参加大会的所有会员国做决定的细节问题上，造成辩论分散且流于表面，同时也大幅增加了处理决议草案的费用和工作量。以 1995 年大会第二十八届会议为例，此次会议共收到 545 份决议草案，甚至有一个会员国提交了 60 多份草案、3 个会员国提交了 30 多份草案，草案处理费估计为 165 万美元。鉴于此，大会实施了控制决议草案数量的改革，明确了对受理决议草案的时间和条件所作的更加严格的限制，并给予总干事对决议草案是否受理的初步筛选权，该决议从 1999 年大会第三十届会议起全面实行。

　　联合国教科文组织中的提案分为大会中的决议草案（draft resolutions）和执行局中的决定草案（draft decisions）两种类型。决议草案和决定草案，包括对先前提交的决议草案和决定草案的修正案，应以书面形式送交给总干事，由总干事需要在会议开幕前以工作语言向各代表团分发副本，才得以付诸讨论或表决。提交决议或决定草案之前的酝酿和草拟阶段，会员国大多会寻求其他会员国的支持以组成提案联合（proposal coalition）共同进行提案，这些国家也被称为联签国（co-sponsor）。在“联合”概念定义的基础上，本文将国际组织中的“提案联合”定义为两个及以上国家针对特定提案、基于提案所涉议题的具体利益关切以及提升在国际组织中在场显著度的根本利益关切，在提案酝酿、倡议、草拟、列入议程、谈判讨论、草案修正、表决等提案全环节采取共同立场和行动的合作关系。

　　寻求联合的策略是由组织的决策机制所决定的。联合国教科文组织的决策机制包括投票表决和共识决策两种模式，对于第一种模式——投票表决来说，联合国教科文组织采取一国一 票的投票权分配规则和简单多数或特定多数的表决权集中规则，大多数大会决议的通过采取简单多数表决，而接纳非联合国成员国为新会员国、通过提交会员国批准的国际公约、变更组织所在地、修正《组织法》及《大会议事规则》的部分条例等重大事项须出席并参加表决的会员国 2/3 多数表决通过。执行局的决定在大多数情况下同样是出席并参加表决的会员国简单多数即可通过，但提案的复议、《执行局议事规则》的修正及暂停适用、确定大会观察员国名单等重要事项则须 2/3 多数表决通过。一国一票的平权分配与多数表决的集中规则相结合，意味着没有一个国家能够单独将议题推向组织议程，若想使本国提出的提案获得通过，则必须争取尽可能多的国家的支持。更重要的是，联合国教科文组织的主流决策机制是第二种模式，即共识决策（consensus），或称协商一致。一般实践是：对所议事项的决议或决定草案，如在基本点上没有国家正式反对，即不需实际投票而应认为已协商一致通过，只有当不能以协商一致作出决定时，才采用投票方式，以避免生硬的投票方式引发对抗。以共识决策为主、投票表决为辅的决策文化意味着国家推进议程不仅要争取绝大多数会员国的支持，而且还需要少数持有不同意见的国家并不明确反对。因此，为提高提案在国际组织中的可见度和被接受的可能性，构建联合是提高提案质量和效果的基础。

　　四、法国提案联合策略与案例分析

　　欧盟国家、规范性中等强国和发展中法语国家是法国首选的三类联合提案国，地区性默认联合、基于共同价值观的技术性战略联合与基于弱文化联系的道义性战略联合是法国赋予其三大类联签国的不同角色。法国联合这三类国家倡议并推动《保护和促进文化表现形式多样性公约》的案例为此提供了经验验证。

　　（一）法国提案联合的联签国

　　法国在联合国教科文组织中的提案行动积极。在大会中，自1999 年联合国教科文组织大会第三十届会议至 2023 年大会第五届特别会议，法国共提案 63 项，提案数量仅次于伊朗（96项）和埃及（92 项），位列 2023 年六大会费国——美国、中国、日本、德国、英国和法国——之首。与法国相比，中国贡献了30项提案，德国紧随其后有29项提案，日本提案20项，英国提案16项；美国仅有9项提案，与毛里求斯、瑙鲁、尼加拉瓜、尼日尔、汤加和赞比亚处于同一水平（图略）。在执行局中，从1993年执行局第142届会议到 2023年执行局第216届会议期间，法国在执行局中提案33项（不含修正案），提案数量仅次于摩洛哥（48项）、黎巴嫩（39项）和埃及（38项）。中国以32项提案数位列第6位；日本以 24 项提案数同墨西哥并列第16位；拥有20项提案的德国位列第22位；英国提案15项，与孟加拉国、智利、古巴、肯尼亚、利比亚、卡塔尔、阿联酋以及越南处于同一水平；而美国仅有10项提案，与其提案数量相同的国家还有阿塞拜疆、厄瓜多尔、赤道几内亚、卢森堡、菲律宾与乌克兰（图略）。

　　在法国提交的提案中，绝大多数是与其他会员国联合提交的共同提案。法国在1993—2023年提交的 33 项执行局提案中，只有2项提案是单独提交的，其他均是与他国联合提交的提案；而法国在1999—2023年的63项大会提案中，有18项是单独提案，这意味着超过70%的提案为共同提案。综合法国1999—2023年在大会中及 1993—2023年在执行局中的共同提案情况可见，法国在联合国教科文组织中的联签国大致有三类：第一类是欧盟国家，特别是德国、西班牙、希腊、瑞典和意大利。第二类是以加拿大、日本为代表的规范性中等强国。第三类是发展中法语国家，其中与法国在联合国教科文组织内关系最为密切的首先是以黎巴嫩和摩洛哥为代表的中东和北非法语国家，其次是以塞内加尔和科特迪瓦为首的撒哈拉以南非洲法语国家。还有以奥地利、捷克、立陶宛和斯洛文尼亚为代表的个别中东欧国家，它们的特殊之处在于同时具有欧盟成员国和法语国家组织观察员国双重身份。

　　（二）案例分析：文化多样性议题

　　截至 2023年，联合国教科文组织共发布了 43项公约、37项建议书和14项宣言。国际公约须经各国批准、接受或加入，签署或同意遵守公约的会员国即为公约的缔约国；建议书由联合国教科文组织的最高权力机构——大会审议通过，具有极大的权威性，旨在影响各国的法律和实践，建议书中的规范无须批准，但由会员国予以实施；宣言是确定规范的另一种手段，也无须批准，与建议书一样，宣言一般提出普遍原则，国际社会希望赋予这些原则最大的权威，并给予尽可能广泛的支持。在这些准则性文件中，文化公约有23项，文化建议书有18项，文化宣言有3项。其中，《保护和促进文化表现形式多样性公约》是联合国教科文组织21世纪以来仅有的三个文化公约之一，也是最晚近的文化公约，这意味着迄今为止文化多样性仍是在联合国教科文组织中占据主导地位的规范和原则。

　　法国在推广文化多样性概念中发挥了核心作用，它选择联合国教科文组织作为制定文化多样性国际法律文书的平台框架，在创造一个能够得到最广泛认同的适当概念的基础上，通过与 不同伙伴建立强大联合，快速且成功地取得谈判成果。2001年11月2日，联合国教科文组织通过了《世界文化多样性宣言》（以下简称 2001 年《宣言》），文化多样性首次被承认为“人类的共同遗产”；2002 年 9 月 3 日，在约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议上，法国总统雅克·希拉克（Jacques Chirac）建议赋予 2001 年《宣言》的原则以国际法效力，并建议联合国教科文组织为此拟定一项公约；经过两年的谈判，使《保护和促进文化表现形式多样性公约》（以下简称2005年《公约》）于2005年10月20日在联合国教科文组织大会第三十三届会议（2005年10月3日至21日）上通过。在对该公约进行表决的156个国家中，有 148 个国家投了赞成票，只有以色列和美国投了反对票，澳大利亚、洪都拉斯、利比里亚和尼日利亚投了弃权票。2005年《公约》之所以能够以压倒性优势获得通过，法国构建的广泛的提案联合功不可没。

　　第一类，法国—欧盟（欧洲共同体）国家联合。文化多样性成为国际争论的议题源于全球化对视听产业带来的挑战。为把视听产业排除在《服务贸易总协定》谈判和国际贸易自由规则之外，法国提出“文化多样性”概念的前身——“文化例外”概念后的第一步就是将其移植到地区层面，争取欧洲伙伴的支持。20世纪80年代，法国率先发起了协调欧洲视听部门的倡议，召集联邦德国、奥地利、比利时、卢森堡、荷兰和法国的代表于1982年7月19日至20日在巴黎举行了一次政府间会议，会议确定了三项原则：信息的自由流通、尊重文化的多元化和文化表现形式的特殊性、发展各种形式的视听合作。法国从而在建设“欧洲视听合作空间”的讨论中占据了主动权，并逐步将讨论扩大至欧洲理事会文化合作委员会，再到整个欧共体（1993年11月前）/ 欧盟（1993年11月后）。

　　在法国的继续推动下，欧洲内部开启了一场谈判，旨在就“文化例外”原则的核心机制之一——电视广播节目的播放配额问题达成统一的欧洲立场，通过一项《无国界电视指令》。法 国和比利时坚持主张采用限制性更强的配额条款，希望将欧洲作品播放时间的最低配额规定为 60%，而英国、丹麦、爱尔兰和卢森堡最先以尊重自由市场为名反对欧洲作品配额制，德国和荷兰后来也加入了反对行列。为争取持反对意见国家的态度转变，法国在各频道播放欧洲作品的最低配额方面作出了让步：《无国界电视指令》第 4 条和第 5 条有关播放和制作配额的条款呼吁为鼓励欧洲电视节目的发行和制作，在可行的情况下，成员国需通过适当的方式确保广播公司将大部分播放时间留给欧洲作品（新闻、体育赛事、网络游戏、广告和图文电视服务除外），同时也给予各成员国对本国的配额决定权。最终，《无国界电视指令》以特定多数的形式得以通过并于1992年生效，比利时和丹麦投了反对票，除丹麦是唯一一个拒绝欧共体在视听领域立法并在整个决策过程中不改变立场的国家，其余最初反对配额制的国家都转而赞同法国的倡议。

　　第二类，法国—加拿大联合。与法国不谋而合，加拿大在20世纪80年代末提出与“文化例外”类似的概念——“文化豁免”。1998年12月，法国和加拿大两国总理发表了《文化多样性在全球经济中的重要性联合公报》，一方面将法国“文化例外”理念与加拿大“文化豁免”理念合流，创造出“文化多样性”新概念；另一方面两国确立了以提供智力支持为重点的合作框架。文化多样性这一更具活力的概念在国际舞台上正式取代“文化例外”意味着这不再是一个要求商业豁免的问题，而是要在文化领域建立一种新的积极的权利。1999年6月，法国和加拿大政府在法国联合国教科文组织全国委员会的支持下在联合国教科文组织举办了“文化：不同于其他商品？文化、市场与全球化”研讨会。在 1999 年 10 月 26 日至11月17日召开的联合国教科文组织大会第三十届会议期间，法国和加拿大联合 奥地利推动通过了一项提案，请总干事设立一个负责“文化：不同于其他商品？文化、市场与全球化”研讨会后续活动的文化多样性政府专家工作组。该专家工作组于次年9月召开了“关于加强联合国教科文组织在促进全球化时代文化多样性方面作用”的会议，建议总干事考虑起草一份包含一些重要政治原则的文化多样性宣言，并提交大会批准，以使宣言文本具有庄严的性质。执行局第160届会议采纳了专家委员会的建议，“请总干事确定可作为联合国教科文组织文化多样性宣言草案的初步内容，该宣言将成为具有重大伦理意义的参考框架”。专家委员会所指的宣言即为后来的2001年《宣言》。与此同时，法国在1998年12月还和加拿大魁北克省成立了“法国—魁北克文化多样性工作组”，在国际协定中纳入文化多样性概念与条款的想法开始萌芽。a 法国—魁北克文化多样性工作组请时任拉瓦尔大学法学院副教授伊万·贝尔尼耶（Ivan Bernier）和巴黎第一大学—先贤祠索邦大学教授埃莱娜·鲁伊斯·法布里（Hélène Ruiz Fabri）两位国际法专家领衔编写了题为《评估制定文化多样性国际文书的法律可行性》的研究报告，这份于 2002 年发表的报告建议围绕三个目标制定未来的国际准则性文件：第一，将文化多样性列为一种基本权利；第二，承认各国有权决定为确保其领土上的文化表现形式多样性而要采取的措施；第三，确保可以采取国家手段——指配额和补贴等方式——影响文化方面的国际流通。在此基础上，法国做出了在联合国教科文组织平台上发起2005年《公约》的政治决定。

　　第三类，法国—发展中法语国家联合。早在1993年10月召开的毛里求斯第五届法语国家峰会上，47 个与会国一致通过了一项关于“文化例外”的决议，以支持法国和欧盟当时为促进“文化例外”而采取的行动。c 该决议表明法语国家聚集在国际舞台上，特别是面对盎格鲁—撒克逊世界发出自己的声音的决心。随着核心概念由“文化例外”逐渐转向“文化多样性”，1999年9月，法语国家的各国元首和政府首脑在于加拿大蒙克顿举行的第八届法语国家峰会上发表联合宣言，计划“鼓励在支持文化多样性方面达成尽可能广泛的共识，并努力动员各国政府支持文化多样性”。在联合国教科文组织通过 2001 年 《宣言》之前，法语国家的文化部部长们于2001年6月15日通过了《科托努宣言》，呼吁制定一份有利于促进文化多样性的具有约束力的法律文件，并坚定维护联合国教科文组织在文化多样性领域的特殊地位。《科托努宣言》是第一个文化多样性领域的宣言，为五个月后 2001年《宣言》的通过铺平了道路。

　　因为2001年《宣言》不具有约束力，所以它虽是一个阶段性胜利，但更是一场为期四年的斗争的起点。法语国家2002年的贝鲁特法语国家峰会将文化多样性作为核心议题，法语国家在贝鲁特峰会上决定“更进一步”，即“支持联合国教科文组织通过一项关于文化多样性的国际公约”。2003年4月4日，法语国家组织与伊比利亚美洲国家组织（OEI）、拉丁语联盟（UL）的秘书长们通过了一项宣言，代表其成员国支持“在联合国教科文组织的框架内谈判一项关于文化多样性的国际公约”。2004 年瓦加杜古法语国家峰会通过了第一个“法语国家十年战略框架”，明确将“继续动员各国支持在联合国教科文组织通过并实施一项有效保护文化内容和艺术表现形式多样性的公约”以完成十年战略框架的四大任务之首——“推广法语、促进文化和语言多样性”。

　　（三）法国提案联合的布局方式

　　在文化多样性案例中，法国与三大类联签国的合作分别代表了不同的联合类型。法国—欧盟国家联合属于地区性的默认联合，这种联合中的国家因外生共同特征，通常是由已经存在的地区组织或其一部分构成。与法国—欧盟国家联合相反，法国—加拿大联合与法国—发展中法语国家联合则更倾向于工具性或称战略性联合，只是二者的合作基础不同。

　　法国—加拿大联合是基于共同价值观的技术性战略联合。法国和加拿大均为国际社会中的规范性力量，对文化有相似的认知，两国因价值观的相似性而互相吸引；与此同时，得益于发展水平，法国和加拿大都拥有相对充足的资源和能力，特别是在专业知识方面。国际专业知识包括但不限于：制定国际规范和标准；在国际会议上的发言和工作文件；协助国家和国家集团制订发展计划；在国际媒体上发表的立场或建议；大学或智库之间与国际问题有关的合作内容；外交官在双边层面或联合国等多边机构中为捍卫立场而进行的辩论；收集和汇总特定国家信息等。国际组织对专业知识的需求呈现出一些共同特点，大致可以分为两大类：一类是组织总部需要的专家；另一类是组织代表处一级需要的有关具体项目或计划的专家。对组织总部专家的需求又可细分为两种类型，一方面，他们可能是某一领域或学科的专家，往往加入各种专家小组以参与起草文件、战略或指南；另一方面，他们也可能是更专业的技术人员，应邀加入专家委员会，包括一些技术性极强的专家委员会，这类需求的期限一般较短，但知名专家往往会规律性地定期收到邀请。在国际组织的代表处一级则较少对战略规划性或基础科学性的专业知识产生需求，多是为了实施某项计划或某项计划在当地的一部分招聘专家，在这种情况下，期限和需求往往比较多样。

　　在2005年《公约》通过的过程中，法国—魁北克文化多样性工作组提供的《评估制定文化多样性国际文书的法律可行性》报告为法国促使关于文化多样性的国际准则性文件赋予法律效力——即从宣言到公约——提供了具有说服力的理论依据。此外，时任联合国教科文组织总干事组建了由 15 位独立专家组成的多学科国际专家组负责2005年《公约》草案初稿的起草工作，法国常驻联合国教科文组织前代表（1997—2002年）、法国外交部领导的文化多样性部际工作组主席让·穆西泰利与《评估制定文化多样性国际文书的法律可行性》报告的主笔人之一、加拿大拉瓦尔大学国际法专家伊万·贝尔尼耶参加了该小组，不仅有助于起草的 2005 年《公约》草案初稿符合法国和加拿大的主要目标，而且还化解了美国专家的反对意见。专业知识的首要效果之一是减轻影响力的攻击性和可识别度， 一般来说，专家的意见比政府的立场更易被认可和接受，因为通常认为专家提出的是客观和“科学”的观点，但实际上专家依然是为本国争取利益服务。正如让·穆西泰利在谈论 2005 年《公约》草案初稿起草国际专家组的工作时承认自己虽为独立专家，但所捍卫的立场实际上是法国政府的立场。

　　法国—发展中法语国家是基于弱文化联系的道义性战略联合。虽然法语—发展中法语国家背靠法语国家组织（OIF），双方的文化联系不可否认，但在文化多样性议题上，法国与发展中法语国家的联合并非因它们之间的文化联系自然产生的，而是法国策略调整的结果。在“文化例外”阶段，发展中国家对此并不感兴趣，认为“文化例外”是欧洲人为抵御美国娱乐业入侵其视听和电影市场而筑起的一道堤坝，或者说是富裕国家维护自身文化产业的工具，而自己与这场跨大西洋的“富国”争端没有什么关系。“文化例外”的缺陷使法国意识到“谦逊”（humilité）的重要性，在外交中，谦逊一词不是指个人品质，而是一种功能性甚至是战术性的要求，它强调倾听，“以了解对方想要达到什么目的以及他们对你有什么期望”“你必须有耐心，关注他人，甚至表现出一定程度的同理心”。换言之，法国若想使自身的理念和主张得到普遍支持，则必须使发展中国家能够从中受益。

　　因此，以发掘共同利益为导向，法国提出了创建一个积极的政治工具来捍卫文化的想法，“文化多样性”概念由此诞生。文化多样性的提出不仅代表法国放弃防御姿态，以文化手段取代商业逻辑，掌握主动权；而且将问题从跨大西洋竞争的框架中剥离出来，赋予其普遍性；b 更重要的是，将“文化—贸易”轴心和“文化—发展”轴心结合起来，之前所忽视的问题，即身份认同和文化创造力在经济和社会发展中的作用，被纳入考量。“文化例外”在发展中国家眼中无足轻重，但文化对发展的贡献问题却在它们的政治议程中占据重要位置。这两种方法的结合使法国外交得以利用国际关系中最广泛的文化焦虑，并组建了跨越南北的联合。最终2005年《公约》的确对国际合作，特指有利于发展中国家的国际合作问题予以特别关注，旨在使所有国家，无论远近，都能共享彼此的文化内容和艺术表现形式的多样性，同时支持发展中国家建立能够满足国内和国际对文化产品需求的文化产业。

　　结语

　　提案联合是会员国在参与国际组织的过程中常见的实践策略，具体表现为至少两个国家针对特定议题，在提案的全环节采取共同立场和行动的合作关系。解释国家建立联合的动因需要超越以分散化单一案例研究为方法的“共同利益”说，探究国家参与国际组织的根本诉求。“在场”概念综合了具身意义、时间意义和空间意义，本文在此概念基础上构建的双重在场分析框架将提案的重要性提到台前。与以制度性席位为表现形式的实体在场不同，国家在国际组织中双重在场的第二重维度——实体在场意味着国家将自己的意志转化为国际组织的决策，通过决议、决定或国际准则性文件确定下来，其影响更为深远，不会因国家身体不在场或时空限制而失去。

　　提案联合不只是小国提升谈判能力的选择，对于大国，特别是法国这种主要依托外交技巧而非物质贡献在国际组织中同其他大国争夺在场性的国家来说同样重要。法国倡议并联合欧盟国家、加拿大和发展中法语国家推动《保护和促进文化表现形式多样性公约》的案例表明，在争取尽可能广泛的联合的同时，还要为不同类型的联合找到准确定位，对联合策略作出合理布局。中国和法国的国际地位具有一定的相似性，两国的多边外交理念也较为契合，都是维护多边主义的中坚力量；法国虽然在经济体量和军事力量等物质实力上全面落后于中国，但参与国际组织设计、创建和运行的历史悠久且经验丰富。因此，法国在国际组织中增强在场性的有效经验对中国参与全球治理，引领国际体系和秩序的变革方向，全面推进中国特色大国外交，倡导并践行真正的多边主义可以提供实践启示。 （注释略）