梁甲瑞

　　摘要：国家对外政策是由多种因素共同促成的。作为两个重要因素，战略叙事和本体安全是国家对外政策形成的两个变量。研究发现，自奥巴马政府以来，美国对太平洋岛屿地区的政策一直处于演进之中，并没有处于静止状态。其中，本体安全是美国对太平洋岛屿地区政策演进的直接动力。而这三届政府的不同战略叙事，建构了本体安全或不安全状态。美国为了进一步确保本体安全，必然会不断恶意框定对中国的战略叙事，日益完善对太平洋岛屿地区的政策。需要指出的是，美国对太平洋岛屿地区的政策演变并不能站住脚，主要有四个原因：第一，特朗普政府和拜登政府针对中国的战略叙事并不符合实际；第二，美国对太平洋岛屿地区的政策演变，本质上是“美国内湖”理念的回归，而并不是由本体安全或不安全促成的；第三，美国对太平洋岛屿地区的政策演变并不能保障其本体安全；第四，美国对太平洋岛屿地区政策的演变不仅口惠而实不至，而且没有真正尊重太平洋岛屿地区主义。

　　关键词：战略叙事；本体安全；美国；太平洋岛屿地区

　　一、问题的缘起

　　进入21世纪之后，全球地缘政治的重心正在发生转向，即从欧洲—大西洋地区转向亚太地区。太平洋地区在全球地缘经济中的地位迅速攀升，日益成为21世纪的全球地缘政治轴心。学术界在不同领域对此极为关注。比如，在历史学领域，王华认为与大西洋史相比较，太平洋史在生命力和发展空间方面具有更旺盛更广阔的潜在优势。作为太平洋地区的重要组成部分，太平洋岛屿地区不应被忽略。

　　二战后的大部分时间里，美国委托澳大利亚和新西兰来管理太平洋岛屿地区。但冷战后，随着太平洋岛屿地区地缘战略价值的提升，美国开始直接管理这一地区。在奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略后，美国加大了对太平洋岛屿地区的管理力度，并在这一地区逐步投入战略资源。自奥巴马政府以后，特朗普政府、拜登政府延续了对太平洋岛屿地区的战略关注。自此，美国对太平洋岛屿地区政策也逐渐成型。美国对太平洋岛屿地区政策不仅深刻影响了该地区的安全秩序，而且影响着中美在该地区乃至全球的双边关系。作为当今世界头号霸权国家，美国的对外政策动向牵引着学术界的研究。国内学术界出现了很多关于美国对太平洋岛屿地区政策的研究。这些研究大体可分为三个时期：

　　第一，奥巴马政府时期。在“亚太再平衡”战略的驱动之下，美国将重心逐步转向亚太地区。在此背景下，太平洋岛屿地区自然成为奥巴马政府的战略关注。国内在这一时期的相关研究紧密结合这一背景。比如，宋秀琚和叶圣萱从“亚太再平衡”战略的视角，探讨了奥巴马政府与太平洋岛国关系的新发展。王成至以奥巴马政府的“亚太再平衡”战略为切入点，审视了美国对南太平洋地区政策的新动向。肖欢和谢思强探讨了奥巴马政府在南太平洋地区的战略调整及对这些战略调整的判断。很多国外研究比较注重从历史的视角，关注现实问题。比如，大卫·香博(David Shambaugh)追溯了美国自美西战争后在太平洋岛屿地区的战略利益，并评估了奥巴马政府对该地区的新战略举措。霍尔格·德罗斯勒(Holger Droessler)以奥巴马政府对太平洋岛屿地区的政策为背景，探讨了萨摩亚的殖民历史。斯图尔特·弗斯(Stewart Firth)以太平洋岛屿地区的国际关系为切入点，分析了冷战结束以来美国在太平洋岛屿地区的战略举措，并探讨奥巴马政府在该地区的战略转向。还有一些国外研究注重将国际关系理论同现实问题结合起来。比如，大卫·斯科特(David Scott)分析地缘政治如何成为奥巴马政府对太平洋岛屿地区安全战略的核心，旨在将国际关系理论应用于分析奥巴马政府的对外政策。马克·朗泰涅(Marc Lanteigne)利用制衡理论，探讨了奥巴马政府在太平洋岛屿地区对中国的软制衡战略。

　　第二，特朗普政府时期。特朗普上台后，推出了制衡中国的印太战略，将太平洋岛屿地区置于印太语境之下，进一步提升该地区的战略价值。这一时期的国内相关研究主要是围绕印太战略。比如，叶圣萱基于美国对中国在南太平洋地区影响力的负面认知，探讨了特朗普政府为了推进对华战略竞争而在该地区采取的战略手段。国外学术界重视立足奥巴马政府对太平洋岛屿地区政策，探讨特朗普政府对该地区政策。比如，雷纳托·克鲁兹·德·卡斯特罗(Renato Cruz De Castro)立足奥巴马政府对太平洋岛屿地区政策，分析了特朗普政府对该地区政策的走向。韦斯利·摩根(Wesley Morgan)基于中国在印太地区的崛起，立足奥巴马政府对太平洋岛屿地区的再平衡政策，探讨了“美国优先”路径与特朗普政府对太平洋岛屿地区政策。

　　第三，拜登政府时期。拜登政府不仅延续了特朗普政府的印太战略，而且对印太战略进行了升级，将太平洋岛屿地区提升到前所未有的高度之上。国内学术界在这一时期注意到这一现象。比如，王剑峰基于《太平洋伙伴关系战略》，梳理了美国与太平洋岛国伙伴关系的最新进展。陈晓晨从美国海洋战略转变背景下，分析了美国对太平洋岛国地区的海洋安全介入。李虎平在新冠肺炎疫情的大背景下，基于美国全球领导者的身份认定和对太平洋岛国在美国印太战略中地缘战略地位的认知，分析了拜登政府对太平洋岛国抗疫援助。国外学术界重视立足以往美国对太平洋岛屿地区政策，探讨拜登政府对该地区政策。比如，乔安妮·沃利斯(Joanne Wallis)和安娜·波尔斯(Anna Powles)基于联盟的相关理论，立足特朗普政府对太平洋岛屿地区联盟政策，系统分析了拜登政府在太平洋岛屿地区的联盟目标或战略负担。特伦斯·韦斯利—史密斯(Terence Wesley-Smith)和杰拉德. A·芬恩(Gerard A. Finin)追溯了美国对太平洋岛屿地区政策的演变，探讨了拜登政府寻求推进对太平洋岛屿地区政策的原因和方式。

　　综合来看，既有国内研究主要是基于美国对中国在太平洋岛屿地区影响力的担忧，从不同的视角，单独分析奥巴马政府、特朗普政府和拜登政府时期美国对该地区政策。与之相反，国外研究比较重视从历史和国际关系理论的视角，探讨美国对太平洋岛屿地区政策，但仍缺乏将这三个时期连贯起来的研究。从二战后的整个长历史时段看，这三个时期是美国对太平洋岛屿地区最为关注的时期。不谋而合的是，这三个时期也契合了全球地缘政治的太平洋岛屿地区转向。从单独每个时期看，这些研究的论证比较充分，研究资料详实，观点比较可靠，但缺乏整体上的长时段考量。瑕不掩瑜。针对美国对太平洋岛屿地区政策，既有相关研究尽管存在不足之处，但仍取得了丰硕的成果。美国对太平洋岛屿地区政策是经过这三个时期的不断演变而成，并不是一蹴而就的。只有经过不断积累的量变，才有可能形成质变。具体而言，奥巴马政府、特朗普政府和拜登政府对太平洋岛屿地区政策分别经历了三个阶段，即初步构建阶段、进一步完善阶段以及相对完整阶段。三个阶段的关系是层层递进，逐步修补，而没有割裂。重要的是，美国对太平洋岛屿地区政策的演变并没有停止，也不会停止。只有以动态的眼光看待这个议题，才能契合运动是事物根本属性的规律。因此，美国对太平洋岛屿地区政策演变的动力和本质，是本文主要的研究问题。只有理清这个问题，才能研判美国对太平洋岛屿地区政策的趋向。有鉴于此，本文力图从战略叙事和本体安全的视角，探讨自奥巴马政府以来美国对太平洋岛屿地区政策的演变。

　　二、战略叙事、本体安全与国家对外政策的理论框架

　　国家对外政策是由多种因素共同促成的。其中战略叙事和本体安全是国家对外政策形成的两个变量。

　　（一）战略叙事

　　叙事学始于20世纪，在其近一个世纪的发展中从未超越过小说的研究。随着社会生活中各种思想活动（如法律、政治、教育、心理等）的叙事性越来越明显，各学科领域开始出现“叙事转向”。其影响随后蔓延到整个历史和人文学科。社会学家玛格丽斯.R·萨默斯(Margareth R. Somers)写道，叙事需要一些时间才能“融入社会科学研究议程”。

　　21世纪初，国际关系学者越来越多地采用叙事的概念，国际关系领域也出现了叙事转向。叙事转向的根源是多方面的：实证主义社会科学的信任危机、后结构主义对代理力量的重新发现、个人主义的增长、后现代主义对元叙事的揭露奠定了许多理论建构的基础等。国际关系中叙事研究的兴起，指出了国际关系研究中主流理论分析层面的局限性。如果说主流国际关系理论是一部行动者主体逐渐释放、逐渐关注“人”的历史，那么国际关系叙事研究则是对行动者自我和主体关注的根本性回归。正如当代著名现象学家和诠释学家保罗·利科(Paul Ricoeur)所说，“叙事是人类存在的根本意义”。叙事也是人类区别于动物的根本方式，人类通过叙事或讲故事来感知自己、阅读他人。因此，可以说，几乎所有的演员都必须通过叙事来感知自我、理解他人，也只有通过叙事，演员才能做出有意义的动作。国际关系中的叙事通过三个层次呈现出来：首先是国际系统层次上的叙事，描述了世界如何建构、参与者是谁以及如何运作，如冷战叙事、反恐战争叙事描述了国际矛盾的缘起、发展和运作过程。其次是国家层面的叙事，阐述了国家或民族的故事及其价值观和目标。最后是政策层面的“议题叙事”，阐述为什么需要一项政策以及如何成功地实施或完成这项政策。

　　然而，对于叙事的定义，目前还没有系统的共识，但有一个共同的理解：叙事就是“讲故事”。叙事的一个非常笼统的定义是话语“具有清晰的顺序，以有意义的方式连接事件……从而提供对世界或人们经历的见解”。此外，它通常以评估结束，为未来提供教训，并就采取和支持哪些政策具有合理性提出建议。大卫.R·梅因斯(David R. Maines)认为，人都是叙事者，所有社会化的人都是讲故事的人，因此叙事是人类社会的基本属性。叙事已成为一个突出的研究主题，无论是作为国际关系中的对象还是知识生成的模式。

　　作为塑造和理解国际政治的强有力手段，战略叙事是政治行为体构建国际政治共同意义、塑造国内和国际行为体行为的一种手段。战略叙事在塑造国家利益方面发挥着独特的作用，每个国家都可以通过连贯的叙事模板向外投射历史记忆、身份认同、争论性公示与战略利益。对于战略叙事的定义，国内外不少学者尝试进行了界定。在阿利斯特·米斯基蒙(Alister Miskimmon)、本·奥洛林(Ben O'Loughlin)等人看来，战略叙事是决策者基于中长期目标或愿景，为实现政治目标而展示的故事性表达方式。许晋铭和曹德军认为作为大国竞争的话语武器，战略叙事是一种整合资源、塑造认知与争取利益的“故事呈现”形式。卡罗琳·范诺特(Carolijn Van Noort))认为战略叙事将话语本身作为一种外交竞争武器，以塑造过去、现在与未来的国家形象。关于过去的叙事是否有说服力，取决于这些叙述中所蕴含的历史思想的跨时空翻译。此外，外交政策传播中对历史地点形象的想象和再想象也存在争议，因为它们代表着特定的权力关系和身份叙事。结合前人的研究，本文认战略叙事是为行为体根据自身战略目标，全面运用多种叙事方式和传播路径，投射自身观点、观念、历史记忆、身份认同等，以更好地塑造自身形象。长期以来，战略叙事已经成为大国战略的重要内容。比如，早在2011年，伍德罗?威尔逊国际学者中心发布了一份名为《国家战略叙事》的研究报告，并强调美国需要国家战略叙事。

　　（二）本体安全

　　著名社会学家安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)在其1991年出版的《现代性与自我认同：现代晚期的自我与社会》一书中首次提出了“本体安全”(Ontological Security)的概念。在他看来，本体安全是指需要将自己体验为一个完整的、及时连续的人，作为存在而不是不断变化，以实现一种代理感(sense of agency)。个人需要对自己的身份、自我身份感到安全。他将本体论安全称为个人体验的一种秩序感和连续性，认为这取决于人们赋予生活意义的能力。意义在于体验积极稳定的情绪，并避免混乱和焦虑。如果发生的事件与个人生命的意义不符，将威胁到该个人的本体论安全。由于国家的本体安全是从个人层面推导而来，因此国家需要保持一个稳定的自我身份。以身份稳定为核心的本体安全是国家的基本需求，稳定的国家身份通过常规化的国家行为和连续、统一的自传体叙事来构建和维持。本文认为本体安全是一种强调身份与主体性的安全，即行为体拥有连贯的身份以及稳定的秩序状态。国际政治本体安全理论的核心是焦虑或羞耻情绪中国家的自我身份建构。本体论安全指的是“作为存在的安全”，它对主体性的关注胜过实体性。本体安全的前提是主体的形成充满了潜在的、无法根除的焦虑。本体安全对一国外交政策具有重要影响。

　　严格意义上讲，本体安全的获得主要源于两个路径：一方面，国家连贯的自传叙事可表达其一致、稳定的身份，即国家通过语言或文字的形式建立一套表征自我存在意义的故事体系。另一种路径强调主体间性，国家在与他者的关系中锚定自我，强调国家与他者以及外部环境之间的关系。本体安全的测量可以通过三个指标来确定：情景、角色和情节。具体而言，情景设计是对行动所发生的环境进行构建。角色塑造是行为体对特定情景下行为体角色身份、个性特征、行为意图等进行的塑造。情节设置关乎事件发展的前后顺序和前因后果，强调时间性和因果性的构建。在浪漫情节里，政治精英将自己描述为正在完成使命的英雄，有明确的目标，也有明确的对手。悲剧情节以一个向前发展的故事为开端，结尾却发生逆转，走向倒退。与之相反，喜剧情节的发展轨迹是从退步走向进步。如果说浪漫情节明确界定朋友和敌人，喜剧情节更具弹性。讽刺情节采取了一种对世界进行嘲讽的立场，依附于其他叙事形式而存在。通过分析决策者的叙事策略，可以较为深入地了解决策者运用战略叙事来建构本体安全或不安全的过程，洞察决策者如何利用战略叙事将特定意义信号传递给受众，建构行为体身份的连贯一致性或是身份延续性的断裂，进而为其政策主张和政策行为提供合法性支撑。

　　（三）战略叙事、本体安全与对外政策的模型

　　国家对外政策生成和演化并不是一蹴而就，而是要经历一个过程。从战略叙事和本体安全的视角去探讨国家对外政策，符合国际政治是国内政治延续的逻辑，进一步讲，这其实就是对外政策是由国内政治决定的。对外政策的国内政治路径有许多理论变种，每一种都偏好某个特定的国内力量。但它们具有共同假设-理解国家对外政策的最佳方式是通过理解国家内在的动力。因此，要想理解为什么某个国家表现出某一特定的行为方式，就应该窥探黑匣内部。审视国内重要行为体的偏好和格局。国际关系研究就是探讨国际后果的原因所在，而国家的国际行为本身就是一种国际后果。认为国际后果的原因存在于国家间互动所构成的国际体系，就称之为体系理论。若认为原因存在于单元层次。则称之为单元理论。后者坚持一种国内政治的研究路径。支持国内研究路径的学者认为外交是内政的延续，国内因素是塑造外交政策的根本原因。（图略）

　　如图1所示，国家的战略叙事在对外决策过程中扮演着关键角色，决策者通过选择性地生成和投射国家战略叙事，建构本体安全或不安全，为对外决策提供合法性支撑，塑造对外政策的形成。从顺序上看，战略叙事诱发本体安全或不安全，而本体安全或不安全则驱动对外政策的生成和演变。当政治行为体的意图发生改变，就会对战略叙事进行策略性调整，进而重构本体安全，推动并实现对外政策的演化。虽然战略叙事、本体安全与对外政策的模型用来描述大战略更合适，但对描述同行为体利益高度相关的地区战略同样合适。从概念上看，大战略是国家一个国家运用自身各种战略资源和战略手段，保护并拓展本国整体安全、价值观念和国家战略利益。地区战略的特性表现为一种互动关系，这种互动关系可以是区域内的国家之间、区域内国家与区域外国家以及区域与国际体系之间的互动。因此，地区战略不可能脱离大战略而单独存在，是大战略的重要组成部分。而缺乏了地区战略，大战略从整体上确保本国安全便无从谈起。就本文的研究对象而言，太平洋岛屿地区是美国地缘政治结构的组成部分。美国的地缘政治结构包括了它的历史核心、目前的政治首都、核心区、空旷区，以及边界。中西部太平洋代表了美国的另一个空旷区，即一块从波利尼西亚诸岛延伸至密克罗尼西亚群岛的地域。除了空旷区，美国的国际边界和海外领土也涉及太平洋岛屿地区。美国拥有五个太平洋州-夏威夷州、加利福尼亚州、华盛顿州、俄勒冈州和阿拉斯加州，以及国际日期变更线两侧的太平洋领土，包括关岛、美属萨摩亚、威克岛和北马里亚纳群岛联邦。从这个角度看，太平洋岛屿地区的变化，会引发美国的本体不安全。从现实看，进入21世纪之后，中国在该地区面临美国不断增加的制衡压力，可以体现这一点。因此，战略叙事、本体安全与国家对外政策的模型可以用来描述美国对太平洋岛屿地区政策。

　　三、初步构建阶段：奥巴马政府时期美国对太平洋岛屿地区的政策

　　就情境设计而言，奥巴马政府将太平洋岛屿地区置于“亚太再平衡”的情景之中，重视该地区的战略价值。2012年1月，美国国防部发布了名为《维持全球领导：21世纪防务重点》的战略报告，指出美国的经济和安全利益与从西太平洋和东亚延伸到印度洋地区和南亚的弧线的发展密不可分，从而构成了不断发展的挑战和竞争。在全球范围内，美国将对亚太地区的必要性重新平衡。太平洋岛屿地区成为美国“亚太再平衡”战略的重要战略关注。时任国务卿希拉里表示，“太平洋岛屿地区是一个幅员辽阔、充满活力的地区，是全球经济和政治的关键驱动力。美国在该地区有着历史性地存在。所以21世纪将是美国的太平洋世纪。太平洋岛屿地区并不总是受到关注，但美国知道该地区在战略和经济上都至关重要，而且变得越来越重要。”奥巴马政府将更新和增强在太平洋岛屿地区的战略利益，也就是在“亚太再平衡”战略框架之下，美国与太平洋岛国保持更深入的接触。

　　就角色塑造而言，奥巴马政府不仅塑造了美国和域外国家在太平洋岛屿地区的角色，而且塑造了太平洋岛国的角色。

　　第一，美国。奥巴马政府强调美国的太平洋国家身份，以构建身份认同。希拉里在2012年出席太平洋岛国论坛会后对话会时强调，“美国也是太平洋国家。70年前，美国人在许多太平洋岛屿上做出了非凡的牺牲。从那时起，美国就提供了安全保证，使太平洋岛屿地区的人民能够自由贸易和旅行。美国与太平洋岛国有着共同的利益，更重要的是，有着共同的价值观、共同的历史和未来。”

　　第二，域外其他国家。奥巴马政府对域外其他国家的角色是持欢迎的态度，没有任何敌意。2011年，奥巴马在澳大利亚议会的演讲中指出，“美国将继续在亚太地区建设同中国的合作关系。中国的崛起对美国、澳大利亚等所有国家都有深远的利益。这就是美国对此欢迎的原因。”库尔特·坎贝尔强调，“正如美国欢迎盟友一样，美国欢迎其他国家在太平洋岛屿地区发挥建设性的作用。美国在太平洋岛国的发展与福利方面同中国和俄罗斯拥有共同利益。美国与中国或俄罗斯之间没有零和竞争。相反，美国可以同中国与俄罗斯共同确保太平洋岛屿地区的安全与稳定，寻求潜在的合作领域。为了增强太平洋岛国的繁荣、稳定与民主治理，美国希望中国增加在太平洋岛屿地区的参与力度。希拉里也表示，太平洋岛屿地区足够大。美国欢迎有机会同太平洋岛国的发展伙伴日本、欧盟、中国进行合作。所有发展伙伴对太平洋岛国的安全与繁荣都作出了重要贡献。

　　第三，太平洋岛国。奥巴马政府希望太平洋岛国能够在全球治理中有所作为，期待太平洋岛国在一些全球最复杂问题上能够发挥领导作用，比如气候变化。美国经常谈论亚太地区，但是常常忽略太平洋岛屿地区。太平洋岛屿地区不仅对亚太地区的区域稳定至关重要，而且对维护美国与太平洋岛国在航行自由、缓解气候变化、能源安全、渔业资源、保护生物多样性等共同利益方面同样重要。同时，太平洋岛国在全球问题上扮演着领导角色，尤其是在联合国和支持国际维和任务方面。同时，奥巴马政府认为太平洋岛国是美国坚定的朋友和邻居。与太平洋岛屿地区的积极关系是美国外交政策的持久优先事项。

　　就情节设置设计而言，奥巴马政府认为太平洋岛屿地区总体上处于稳定的状态，重点关注该地区的非传统安全问题等。时任美国总统顾问约翰·波德斯塔(John Podesta)出席太平洋岛国论坛会后对话会表明美国对太平洋岛屿地区重要问题的持续承诺，包括海洋、气候变化、可再生能源、经济增长、可持续发展、教育、健康、环境保护。奥巴马在第二任期内同样重点关注太平洋岛屿地区的非传统安全问题，尤其是气候变化问题。2016年9月1日，奥巴马在太平洋岛国论坛领导人会议和国际自然保护联盟世界保护大会领导人会议讲话中指出，很少有人比太平洋岛国人民更了解气候变化的危害。气温升高和海平面上升对太平洋岛国构成生存威胁，尽管美国国会的一些议员似乎仍在争论气候变化是否真实。2016年9月2日，奥巴马在会见太平洋岛国领导人时保证，美国致力于对太平洋岛国的持续支持，意识到他们最容易受到气候变化的影响。美国将同太平洋岛国合作，共同打击太平洋岛屿地区的非法捕鱼活动。

　　奥巴马政府对太平洋岛屿地区的战略叙事聚焦该地区的非传统安全问题，表现出美国对于域外国家的参与，尤其是中国的参与，表面上持欢迎与包容的态度，叙事情节呈现出喜剧的特点，建构了美国本体安全的状态。奥巴马政府深受自由国际主义思想的影响，不仅认为传播民主的最佳方式是平等地对待所有国家，无论它们最初是否民主，而且相信国家之间可以通过沟通与合作，弥合差异、控制分歧。基于此，奥巴马政府在太平洋岛屿地区并没有公开以意识形态划线，不排斥中国、俄罗斯等同美国意识形态不同的国家，也基本上未以搞地缘竞争活动为主。但不能否认的是，奥巴马政府以“亚太再平衡”战略为着眼点，已开始对中国进行一定程度的遏制。总体上看，奥巴马政府对太平洋岛屿地区的政策主要集中五个方面：

　　第一，帮助太平洋岛国解决自身面临的紧迫挑战，主要有应对气候变化、海洋治理、经济发展、公共卫生治理、地区安全、保障妇女权益、保护传统文化等。这些挑战不仅是太平洋岛国的优先事项，而且是奥巴马政府同太平洋岛国合作的优先领域。气候变化领域，自2010年以来，奥巴马政府已经宣布提供近6000万美元的援助，帮助太平洋岛国适应气候变化；海洋治理方面，奥巴马政府将向南太平洋区域环境署提供55000美元赠款。这些资金主要用于太平洋岛国海洋塑料垃圾治理，将有助于防止海洋垃圾和废水排放到沿海水域；经济发展方面，奥巴马政府将与太平洋岛国论坛合作举办贸易相关能力建设研讨会，旨在扩大美国与太平洋岛国之间的贸易；公共卫生治理方面，奥巴马政府继续与太平洋岛屿地区的伙伴合作，通过各种发展和教育计划解决与健康相关的问题；地区安全方面，奥巴马政府承诺在未来几年内额外投入350万美元用于太平洋岛屿地区未爆炸弹药的清除；保障妇女权益方面，2013年10月，美国驻莫尔兹比港大使馆和埃克森美孚巴布亚新几内亚公司启动了“让女性进入商界”的项目，旨在为性别暴力幸存者提供基本的商业技能；保护传统文化方面，国务院通过文化保护大使基金为太平洋岛国文化遗产保护项目提供了三项新赠款。

　　第二，加强人文交流。美国国务院将赞助“美国—南太平洋奖学金计划”。该计划通过东西方中心管理，支持来自太平洋岛国的本科生和研究生在美国攻读学位。此外，美国国务院还支持“美国教育”咨询中心。该中心向来自太平洋岛国的学生提供有关美国高等教育的信息。

　　第三，加强对“自由联系国”的援助。“自由联系国”公民无需签证即可在美国生活和工作，他们在美国武装部队服役，包括在阿富汗和伊拉克，服役率高于美国任何一个州。 “自由联系国”的各国政府在联合国和其他多边论坛上始终在关键问题上与美国一起投票。它们每年获得超过2亿美元的美国援助，包括直接赠款和国家信托基金的年度存款。由内政部管理和监督的对“自由联系国”的援助重点关注六个优先领域，重点是教育、卫生和公共基础设施。

　　第四，增强对太平洋岛屿地区机制的参与力度。奥巴马政府认为太平洋岛国论坛在太平洋岛屿地区事务中发挥着重要作用。美国决心作为对话伙伴加强同其接触。奥巴马政府的主要领导人除参加太平洋岛国论坛领导人会议之外，还将在会议期间同太平洋岛国领导人就双边和地区问题进行磋商。除了太平洋岛国论坛外，太平洋共同体是美国另外一个重要合作对象。太平洋共同体是太平洋岛屿地区历史最悠久、规模最大的组织。美国的“自由联系国”是其技术机构的正式成员。迄今为止，已有三名美国人担任太平洋共同体的总干事。太平洋共同体是推进美国在太平洋岛屿地区气候变化适应、粮食安全、渔业、卫生和其他优先领域议程的天然合作伙伴。

　　第五，强化在太平洋岛屿地区的军事威慑能力。奥巴马政府主要是通过两个方面来强化在太平洋岛屿地区的军事威慑能力。一方面，强化同盟友的军事合作。2011年11月，奥巴马在澳大利亚议会演说中明确指出，美国将通过坚持核心原则，并与盟友和朋友密切合作，在塑造太平洋地区及其未来方面发挥更大、更长期的作用。2011年12月，奥巴马同时任澳大利亚总理吉拉德宣布了两项新的军力态势倡议，这将显著加强美澳防务合作。自2012年起，澳大利亚将欢迎美国海军陆战队部署到达尔文和澳大利亚北部，每次部署大约六个月，他们将在那里与澳大利亚国防军轮流进行演习和训练。美澳将通过增加联合训练的机会、深化互操作性以及使两国能够更有效地合作，来进一步增强双方的防务能力。此外，奥巴马政府还注重同日本的军事合作。2010年，美日联合开展“利剑 2010”军事演习，包括综合防空和导弹防御、基地安全和部队保护等，旨在促进互动并提高两军的互操作性；另一方面，扩大在太平洋岛屿地区军事基地的存在。作为美国所谓第二岛链的关键节点，关岛被认为是美国在太平洋岛屿地区的一个重要军事基地。奥巴马政府2014年的财政预算提议为关岛海军和空军项目拨款近5亿美元。

　　虽然奥巴马政府对太平洋岛屿地区的叙事情节呈现出喜剧的特点，而且在本体安全驱动之下对太平洋岛屿地区政策也基本契合了这一特点，但实际上，奥巴马政府对该地区政策不可能脱离“亚太再平衡”战略，因此已经着手在该地区制衡中国。正如斯图尔特·弗斯所言，奥巴马政府表面上不反对中国在太平洋岛屿地区影响力的增长，但其行动表明美国担心捍卫战略现状，对抗潜在的修正主义大国。因此，这一时期，奥巴马政府对太平洋岛屿地区政策处于初步构建阶段。

　　四、进一步完善阶段：特朗普时期美国对太平洋岛屿地区的政策

　　就情境设计而言，特朗普政府将太平洋岛屿地区置于印太战略的情境之中，进一步提升太平洋岛国的战略价值。很大程度上看，特朗普政府印太战略的根基是奥巴马政府的“亚太再平衡”战略。2017年，时任美国国务卿雷克斯·蒂勒森在演讲中就美印关系提出“印太”概念。同年，特朗普访问亚洲期间，支持蒂勒森的想法，这一理念成为美国国家政策体系中不可或缺的一部分。2018年5月，时任国防部长詹姆斯·马蒂斯宣布将“美国太平洋司令部”更名为“美国印太司令部”。2019年，美国国防部发布了《印太战略报告》。该报告认为印太地区的地理范围是从美国西海岸延伸至印度西海岸。太平洋岛屿地区自然成为印太战略所覆盖的区域。该地区不同于印太地区的其他区域，主要是因为太平洋岛国规模较小，经济落后，地理位置独特。时任国务卿迈克尔·蓬佩奥指出，太平洋岛国是美国在印太地区重要的战略合作伙伴。美国正在加快同东盟、湄公河国家、太平洋岛国等的合作范围，以共同应对印太地区的挑战，推进共同愿景。美国将“重新激活”(revitalizing)在太平洋岛屿地区的参与，以维护自由开放的印太地区、维持准入并提升美国作为首选安全伙伴的地位。

　　就角色塑造而言，特朗普政府一方面进一步塑造了美国的太平洋国家身份和太平洋岛国角色，另一方面开始塑造中国威胁的角色。

　　第一，美国。特朗普政府继续塑造美国的太平洋国家身份。时任内政部部长伯恩哈特在出席2019年8月第31届太平洋岛国论坛会后对话会时强调，“美国是太平洋国家。我们对该太平洋岛屿地区未来的安全、繁荣和福祉有着深刻而长期的承诺。”2020年，国会太平洋岛屿小组在第11届国会第2届会议上提出了《蓝色太平洋法案》。该法案同样强调了美国的太平洋国家身份。“美国是一个太平洋国家，与太平洋岛国有着长期的联系并拥有共同的价值观和利益。”

　　第二，中国。特朗普政府将中国在太平洋岛屿地区塑造为参与者和竞争者的角色，并没有公开指责中国。2019年5月，特朗普在白宫接待了美国“自由联系国”的领导人时没有提及中国问题，也并未指出此次会议的目的是遏制中国在太平洋岛屿地区的影响力。2019年8月，时任国务卿迈克尔·蓬佩奥在访问密克罗尼西亚时虽然谈到了中国问题，但没有渲染中国的战略威胁。“中国寻求参与并影响太平洋岛屿地区，但美国、澳大利亚、日本等民主国家才是太平洋岛国的最佳合作伙伴，将在未来几年和几十年里改变太平洋岛国人民的生活。”然而，这一时期，美国国会开始渲染中国在太平洋岛屿地区的战略威胁。2020年，众议员埃德·凯斯(Ed Case)在美国和平研究所主办的两党国会对话会上警告说，中国正在利用其工具箱中的每一个工具来扩大其在太平洋岛屿地区的影响力。这种影响力的扩大并不是出于对太平洋岛国的任何人道主义关怀，而是出于同美国的战略竞争。

　　第三，太平洋岛国。特朗普政府将太平洋岛国塑造为美国印太战略的关键组成部分，因为美国与太平洋岛国有共同的价值观、利益和承诺，包括美国对‘自由联系国’的安全保证。太平洋岛国是美国建设自由、开放的印太地区的重要合作伙伴。美国与太平洋岛国的共同利益凸显了美国在该地区特有的四个重要特点和目标：一是美国在太平洋岛屿地区有着悠久的历史，源于二战期间的承诺和支持，这迫使美国重新承诺留下来；二是美国坚信尊重安全、有保障、繁荣、自由和开放的印太地区，并且必须维护小国主权；三是美国的重点目标是帮助太平洋岛国构建应对海洋安全的能力和复原力；四是美国致力于通过重申和升级伙伴关系，继续参与太平洋岛屿地区事务。

　　就情节设置设计而言，在印太战略视域下，相比较奥巴马政府，特朗普政府认为太平洋岛屿地区逐渐变得不稳定，主要是由于中国加大了在该地区的参与力度。正如时任美国代理国防部长帕特里克·沙纳汉(Patrick Shanahan)在与帕劳、马绍尔群岛和密克罗尼西亚总统通话时所言，“太平洋岛屿地区处于不断变化的安全动态。”因此，这一时期的战略叙事呈现出喜剧与浪漫情节相互交织的特点，建构本体安全与不安全共存的状态。基于此，特朗普政府在奥巴马政府对太平洋岛屿地区政策的基础上，开始聚焦安全、外交、军事等领域。

　　第一，外交上，更为重视高层同太平洋岛国领导人的会晤。内政部长戴维·伯恩哈(David Bernhardt)出席2018年和2019年太平洋岛国论坛会后对话。特朗普成为首位接待“自由联系国”美国总统。迈克尔·蓬佩奥成为首位访问密克罗尼西亚的美国国务卿。2019年9月，退伍军人事务部长罗伯特·威尔基(Robert Wilkie)出席密克罗尼西亚总统帕努埃洛 (Panuelo) 的就职典礼。美国国际开发署也扩大在太平洋岛屿地区的存在范围，在斐济、巴布亚新几内亚、马绍尔群岛等岛国设立高级顾问。同时，国务院将为“自由联系国”的外交官提供25万美元的培训和能力建设计划，以加强他们在外交礼节、多边外交和外交政策等方面的技能。

　　第二，军事上，建立海军基地。2018年11月，时任副总统彭斯在亚太经合组织会议上宣布美国寻求与巴布亚新几内亚和澳大利亚就马努斯岛隆布鲁姆海军基地的联合倡议进行合作，以确保太平洋岛国的主权和海洋权力。

　　第三，安全上，提出新型援助计划，聚焦不同类型的安全，主要有环境安全、网络安全、海洋安全、信息安全等。尤其是为了增强太平洋岛屿地区的安全能力，国务院将在斐济、帕劳和所罗门群岛派驻顾问。在斐济，斐济国防部将派出一名国防战略政策和规划改革顾问，以加强战略政策和规划流程。在帕劳，司法部海事执法司的一名顾问将协助新的海事法律中心的运作。在所罗门群岛，警察和国家安全部皇家所罗门群岛警察部队的一名顾问将加强海事治理和安全。为此，根据印太战略的“太平洋承诺”(Pacific Pledge)，特朗普政府承诺向太平洋岛屿地区提供超过1亿美元的新援助。作为“太平洋承诺”的一部分，美国国际开发署在2020年为新项目提供超过6300万美元，是前几年提供的发展援助的两倍多。

　　特朗普政府对太平洋岛屿地区政策所呈现的喜剧与浪漫情节交织的特点表明，虽然其没有公开指责中国，却公开塑造中国为战略竞争者的角色，因此，在本体安全与不安全的共同驱动之下，特朗普政府对太平洋岛屿地区政策在军事、外交、安全等领域投入更大的精力，更明显地表现出制衡中国的趋向。因此，这一时期，特朗普政府对太平洋岛屿地区政策处于进一步完善阶段。

　　五、相对完整阶段：拜登政府时期美国对太平洋岛屿地区的政策

　　就情境设计而言，拜登政府将太平洋岛屿地区置于印太战略升级的情境之中，力图将太平洋地区打造成印太地区制衡中国的前沿阵地。由于特朗普政府的国际能力限制及其单边主义的政策方向，其任内提出的印太战略总体收效甚微。拜登政府从区域制度重构、区域经济外交和支点国家打造三个方面对印太战略进行了全面升级，旨在将其建设为同中国进行全面、持久竞争的利器。在特朗普政府印太战略的基础上，2022年2月，拜登政府发布了具有指导性的战略文件-《美国印太战略报告》。同2019年6月的《印太战略报告》相比，《美国印太战略报告》更加简洁，只有19页，突出了几个关键领域，包括气候变化、全球健康和朝核计划。但最紧迫的问题仍是地区和国际秩序的状况，即中国是最大的威胁。《美国印太战略报告》明确指出，美国将重点关注印太地区的每一个角落，从东北亚和东南亚，到南亚和大洋洲，包括太平洋岛屿地区。拜登政府重申太平洋岛屿地区是印太地区的重要组成部分。拜登在首届美国-太平洋岛国峰会上强调，“在未来的几年和几十年里，世界的大部分历史将在印太地区书写。太平洋岛国在塑造未来方面发挥着关键作用。”

　　就角色塑造而言，拜登政府进一步塑造了美国、太平洋岛国和中国的角色，以更好地推动美国对太平洋岛屿地区政策的深度演化。

　　第一，美国。跟以往两届政府相同，拜登政府除了塑造美国太平洋国家身份，还进一步将美国塑造为太平洋岛国的合作伙伴身份。《美国印太战略》强调，“美国将寻求成为太平洋岛国不可或缺的合作伙伴，与同样致力于这一承诺的其他伙伴进行更加密切的协调。”拜登政府努力在多边和双边场合强调美国作为太平洋岛国的合作伙伴身份。拜登在首届美国-太平洋岛国峰会上甚至上升到历史的高度。“美国和太平洋岛国之间的合作伙伴关系，帮助结束了二战期间太平洋上的血腥战争。为了全面建设美国同太平洋岛国之间合作伙伴关系，首届美国-太平洋岛国峰会通过了以伙伴关系命名的《美国—太平洋岛国伙伴关系战略》。

　　第二，中国。跟以往两届政府截然相反，拜登政府在不同的场合公开塑造中国在太平洋岛屿地区的完全敌对角色。尤其是2022年4月19日《中所安全合作协定》签订之后，拜登政府对中国的敌意更为明显。2022年4月22日，由国家安全委员会印太协调员库尔特·坎贝尔、负责东亚和太平洋事务的助理国务卿丹尼尔·克里滕布林克等率领的高级代表团访问所罗门群岛时明确表示，如果中国借机在所罗门群岛建立军事存在，美国将做出及时回应。”拜登在2022年5月同日本首相岸田文雄会晤时表示，“《中所安全合作协定》是以不透明的方式缔结的，没有解决太平洋岛屿地区关切的声音。”2023年7月，布林肯在访问汤加时片面地指出，“随着中国在太平洋岛屿地区参与的不断增加，从美国方面看，中国开展了很多非法活动，包括提出非法海事主张，进行一些掠夺性的经济活动以及以破坏良好治理的方式进行投资，助长太平洋岛国领导人的腐败。”2022年5月，美国国务院制定了《关于五个认证太平洋岛国的综合国家战略》。该战略渲染中国和其他侵略性国家行为体在太平洋岛国的接触做法破坏了民主和基于规则的秩序，试图取代包括美国在内的传统太平洋伙伴。

　　第三，太平洋岛国。拜登政府将太平洋岛国塑造为海洋大国的角色，突出太平洋岛国的海洋优势。《美国—太平洋岛国伙伴关系战略》强调，作为“海洋大陆”的一部分，太平洋岛屿地区占地球表面的近15%，是美国国土面积的几倍。许多太平洋岛国有着丰富多样的民族和宝贵的海洋资源。《关于五个认证太平洋岛国的综合国家战略》也强调，虽然太平洋岛国的陆地面积在地图上显得很小，但其专属经济区涵盖了对全球安全和全球经济至关重要的广阔区域，拥有世界上重要的海运航线。渔业资源和海上战略通道。

　　就情节设置而言，在印太战略升级的情境下，拜登政府认为太平洋岛屿地区面临着严重的安全挑战，主要有气候变化、非法捕鱼、地缘政治竞争、海洋安全等。尤其是在拜登政府看来，中国同太平洋岛国在安全领域的合作，直接威胁到美国在太平洋岛屿地区的地缘安全。因此，拜登政府对太平洋岛屿地区的情节设置呈现出浪漫的特点，建构严重的本体不安全状态。正如《美国—太平洋岛国伙伴关系战略》所强调的那样，“中国在太平洋岛屿地区的压力和经济胁迫，有可能破坏该地区乃至美国的和平、繁荣与安全。拜登政府需要做的就是确保日趋激烈的地缘政治竞争不会破坏太平洋岛国、美国及其盟友的主权和安全。”对此，拜登政府在前两届政府对太平洋岛屿地区政策的基础上，通过两届美国-太平洋岛国峰会，调动国内各个部门的力量，制定了迄今为止美国对太平洋岛屿地区最为完整的政策。重要的是，拜登政府已经把这些政策提升为美国的国家战略，将其作为印太战略的一部分，并与太平洋岛国论坛的“蓝色太平洋2050大陆战略”保持一致。为了推动《美国—太平洋岛国伙伴关系战略》，拜登政府迫切地呼吁国会、国际开发署等国内部门提供支持。总体来看，拜登政府对太平洋岛屿地区的政策在尊重太平洋岛屿地区主义的基础上，几乎涵盖政治、经济、外交、环境、防务、文化、安全等各个领域，对接“蓝色太平洋2050大陆战略”框定的七大主题领域，涉及单边层面和多边层面。虽然根本目的相同，但拜登政府这同前两届政府对太平洋岛屿地区政策的出发点完全不同，更为注重关注太平洋岛国的本体，而不只是强调美国的本体因素。因此，拜登政府对太平洋岛屿地区的政策更为全面、更为具体和完善。

　　第一，政治领导与地区主义。拜登政府重申坚定和持久的政治意愿和领导力对于推进太平洋岛屿地区优先事项、尊重太平洋文化、价值观和传统的重要性，致力于合作支持和培养以太平洋之路为基础的几代领导力，促进性别平等和社会包容。为支持太平洋岛国的发展愿望，创造一个稳定、安全、包容和繁荣的地区环境，拜登政府重新承诺加强同太平洋岛国的双边和多边合作，支持“蓝色太平洋2050大陆战略”的实施。

　　第二，伙伴关系与合作。为更好地维持美国与太平洋岛国之间的伙伴关系，拜登政府构筑了同太平洋岛国稳定的高层集体会晤机制。美国—太平洋岛国峰会是美国与主要太平洋岛国首脑之间的会晤，可见级别相当之高。迄今为止，美国-太平洋岛国峰会已经举办了两届，取得了丰硕的成果。双方定于2025年举办第三届美国—太平洋岛国峰会。此后，美国-太平洋岛国峰会将每两年举办一次。可以预见，美国-太平洋岛国峰会将成为美国同太平洋岛国沟通与协调的最重要平台，大幅提升美国与太平洋岛国政治交往水平。此外，美国-太平洋岛国论坛领导人会议也是美国与太平洋岛国领导人高层集体会晤的另一机制。拜登政府充分利用这一机制，强化同太平洋岛国论坛的接触，承认并尊重太平洋岛国论坛作为太平洋岛屿地区架构的顶端、地区优先事项确定者和资源分配的推动者。

　　为更好地推进美国同太平洋岛国的合作，拜登政府致力于扩大在太平洋岛屿地区的外交存在，采取了一系列的举措。具体而言：一是承认库克群岛和纽埃为主权国家，并打算与两国建立外交关系；二是在所罗门群岛、汤加等岛国开设大使馆，并计划于2024年在瓦努阿图开设大使馆；美国国际开发署计划将其在太平洋岛屿地区的现有人员编制增加一倍，并雇用更多太平洋岛民来提供有效的项目；三是计划在所罗门群岛和汤加的新大使馆以及瓦努阿图的未来大使馆提供美国公民护照和紧急服务以及签证服务。领事服务将通过双向旅行促进更深层次的民间交往；四是任命首位太平洋岛国论坛特使，强化拜登政府领导人同太平洋岛国领导人的高级别接触；五是重视同“自由联系国”的交往。近四十年来，与“自由联系国”的自由联系协定已成为美国与太平洋岛屿地区合作的基石。拜登政府与密克罗尼西亚和帕劳签署了经济援助协议，正在推进与马绍尔群岛的谈判。

　　第三，气候变化与自然灾害。“蓝色太平洋2050大陆战略”认为气候安全是太平洋岛国的最大安全威胁。在延续以往政府重视太平洋岛国气候变化的基础上，拜登政府将继续同太平洋岛国合作，增强将全球气温上升限制在1.5摄氏度的全球雄心，加速清洁能源转型，并帮助太平洋岛国适应和减缓气候变化的影响。

　　第四，海洋与渔业。拜登政府支持对太平洋岛国渔业及其他沿海和海洋生态系统和资源进行可持续、包容和公平地管理和开发，这对太平洋岛国经济和粮食安全至关重要。为确保蓝色太平洋大陆的界限，促进太平洋岛国海洋权利的稳定性和确定性，拜登政府将与太平洋岛国及其他国家合作，以实现合法建立和维护海洋基线及外部界限的目标。

　　第五，投资和贸易。通过在美国-太平洋岛国贸易和投资对话下的定期参与，拜登政府计划与太平洋岛国继续共同努力，促进新的贸易和投资机会，深化贸易关系，以促进太平洋岛国可持续和包容性增长。拜登政府致力于与盟国和伙伴合作，通过加强贸易和投资联系，推动太平洋岛国的经济增长和繁荣。同时，拜登政府将提供经济援助，以帮助太平洋岛国加强有利环境、完善基础设施和确保宏观经济稳定，并继续支持太平洋岛国从新冠疫情中恢复过来。在认识到太平洋岛屿地区为确保贸易援助以实现其发展愿望所做的努力，拜登政府将努力支持实施《2020—2025年太平洋贸易援助战略》的各个举措。

　　第六，和平与安全。美国长期以来一直支持太平洋岛屿地区的和平、安全、稳定和繁荣。 拜登政府继续寻求采取促进该地区安全的举措。具体而言：一是增强海域态势感知能力。在2022年的美日印澳四国领导人峰会上，四国领导人宣布建立印太海域意识伙伴关系，以增强现有的海域态势感知能力。印太海域意识伙伴关系利用商业卫星射频数据收集等创新技术，为东南亚、印度洋地区和太平洋地区的合作伙伴提供有关其海域活动的近实时信息。为了向这三个地区的海事机构提供射频数据，印太海域意识伙伴关系启动了试点项目。其中，太平洋试点是拜登政府较为重视的项目，旨在将尖端的海域态势感知技术引入太平洋岛屿地区。拜登政府打算与国会合作，提供1140万美元来支持太平洋试点。此外，拜登政府还欲利用“蓝色太平洋伙伴”来增强海域态势感知能力。“蓝色太平洋伙伴”是拜登政府伙同澳大利亚、日本、新西兰和英国，构筑针对太平洋岛屿地区的联盟体系。“蓝色太平洋伙伴”致力于与太平洋国家、太平洋岛国论坛渔业署和其他区域组织合作伙伴合作，以2023年1月份在檀香山亚太安全研究中心举行的研讨会成果为基础，更好地协调打击非法捕捞活动，加强海域态势感知合作；二是加强情报共享。美国国务院国际麻醉品和执法事务局将同太平洋岛国论坛渔业署、大洋洲海关组织等机构合作，加速信息分析和交流，加强区域机构和太平洋岛国国内打击跨国犯罪单位之间的互操作性和司法协助网络；三是联合开展海上军事演习。为了提高美澳的战备水平，2021年6月美澳发起了“护身军刀”(Talisman Sabre)行动。2023年7月，美澳再次发起了“护身军刀”行动。在这次行动中，共有澳大利亚、美国、加拿大、斐济、汤加、法国、德国、英国、巴布亚新几内亚等国的超过30000名军人参加。2023年7月，美国与日本、韩国、澳大利亚联合开展了“太平洋先锋”演习，汇集了美国及其三个亲密盟友的2000多名海军，加强了海上互操作性。2023年的“马拉巴尔”军事演习展示了美日印澳海军的合作和互操作性。此次演习在孟加拉湾、阿拉伯海、菲律宾海和西太平洋进行。

　　为更好地维护太平洋岛屿地区的安全，拜登政府还致力于构建同太平洋岛国的防务合作关系。作为太平洋岛屿地区军事力量比较强的岛国，巴布亚新几内亚和斐济是拜登政府的重点防务合作对象。虽然特朗普政府欲在巴布亚新几内亚建立海军基地，但是美国与巴布亚新几内亚并没有正式确立防务合作关系。2023年5月22日，美国和巴布亚新几内亚签订了《防务合作协议》和《关于打击非法跨国海上活动行动的协议》。《防务合作协议》体现了美国与巴布亚新几内亚防务合作的自然进展，提升双方防务合作水平，取代过时的《军队地位协议》和《有关防务合作的谅解备忘录》。《关于打击非法跨国海上活动行动的协议》使巴布亚新几内亚能够参与美国海岸警卫队的随船者计划，增强巴布亚新几内亚的有机执法能力，增强整体海域态势感知能力，并帮助巴布亚新几内亚保护其主权。除了巴布亚新几内亚之外，斐济在是拜登政府在太平洋岛屿地区的另外一个重点防务合作对象。2023年8月，斐济国防军和美国印太司令部联合举办了第25届年度国防首脑会议，目的是强化双方在印太地区的防务合作。共同主办这次会议展示了斐济和美国安全伙伴关系的实力，以及斐济在支持美国构筑基于规则的国际秩序方面在太平洋岛屿地区处于领导地位。除了巴布亚新几内亚和斐济之外，“自由联系国”也是拜登政府的关注对象。2023年8月，美国和帕劳签署了一份扩大双边执法的协议。该协议将通过提高海域态势感知能力和防止帕劳专属经济区内的非法捕鱼活动，帮助美国履行在帕劳的安全承诺。

　　第六，以人为中心的发展。拜登政府将着力推动美国与太平洋岛国以及美国各地太平洋岛民之间的交流，以深化双方的伙伴关系。具体而言：一是建立美国与太平洋岛国的姐妹城市关系。拜登政府发起了“7为了70”的运动，通过建立新的姐妹城市伙伴关系来加深美国与太平洋岛国之间的关系；二是增加太平洋岛国的学术和工作交流机会；三是将太平洋岛国的学术交流机会增加一倍以上，其中包括美国南太平洋奖学金计划、富布赖特计划和全球本科生交流计划；四是和平队重返太平洋。和平队志愿者已返回斐济、萨摩亚和汤加，与当地同行在教育、经济发展、青年和气候领域并肩工作。四是在太平洋岛国的年轻人中弘扬体育精神；五是在太平洋艺术文化节上庆祝文化遗产。美国将于2024年首次在夏威夷举办第13届太平洋艺术文化节。致力于促进包容、可持续和公平的发展，包括妇女、儿童、青年、残疾人以及边缘化种族、民族和原住民社区成员的发展，不让任何人掉队。同时，拜登政府致力于促进太平洋岛国包容、可持续和公平的发展，包括妇女、儿童、青年、残疾人以及边缘化种族、民族和原住民社区成员的发展，不让任何人掉队。

　　拜登政府对太平洋岛屿地区政策的最大特点是看似充分尊重太平洋岛屿地区主义，以该地区框定的主题领域为框架，制定其对该地区完整的政策，尤其是同盟友与合作伙伴开展了一系列新的防务安全合作。在本体不安全的驱动下，拜登政府对太平洋岛屿地区政策表面上合情合理，站在了道义制高点上，但从根本上说，拜登政府欲掩人耳目，借恶意歪曲中国在太平洋岛屿地区角色，粉饰其霸权主义角色。可以说，这一时期，拜登政府对太平洋岛屿地区政策处于相对完整阶段。

　　六、结论与启示

　　研究发现，自奥巴马政府以来，美国对太平洋岛屿地区的政策一直处于演进之中，并没有处于静止状态。其中，本体安全是美国对太平洋岛屿地区政策演进的直接动力。而这三届政府的不同战略叙事，建构了本体安全或不安全状态。大体看来，奥巴马政府时期，中国处于发展阶段，国际影响力持续提升。奥巴马政府将中国视为解决全球问题、战胜经济危机的重要伙伴，而没有在太平洋岛屿地区将中国甚至俄罗斯视为战略威胁。因此，这一时期，奥巴马政府处于本体安全状态，没有构筑对太平洋岛屿地区的完整政策。特朗普政府时期，美国国家实力持续下降，而中国国家实力持续提升，特别是中国在太平洋岛屿地区的影响力持续增强。出于大国竞争的需要，特朗普政府将中国在太平洋岛屿地区视为合作与竞争并存的角色，建构本体安全与不安全同在的状态，进而开始在印太语境下构筑对太平洋岛屿地区的政策框架。拜登政府时期，随着中国同十个太平洋岛国确立了战略伙伴关系，以及中国与所罗门群岛确立了安全合作伙伴关系，中国在太平洋岛屿地区的经济和政治影响力达到一个新高度。在印太战略升级语境下，拜登政府在太平洋岛屿地区将中国视为战略威胁，展开同中国的全面战略竞争，建构本体不安全状态，构筑了对太平洋岛屿地区的完整战略框架，力图全力制衡中国。美国为了进一步确保本体安全，必然会不断恶意框定对中国的战略叙事，构建对太平洋岛屿地区日益完善的政策。但需要指出的是，美国对太平洋岛屿地区的政策演变并不能站住脚，主要有四个原因：

　　第一，特朗普政府和拜登政府针对中国的战略叙事并不符合实际。中国同太平洋岛国友好交往源远流长。自20世纪70年代以来建立外交关系以来，中国同太平洋岛国交流合作不断拓宽，涵盖了贸易投资、海洋环境、防灾减灾、减贫扶贫等20多个领域。中国向太平洋岛国提供不附加任何政治条件的经济技术援助，实施了100多个援助项目，提供了200多批物资援助。中国与太平洋岛国同处亚太地区，同为发展中国家，不论风云如何变幻，双方始终是真诚相待、相互尊重的好朋友，共谋发展、互利共赢的好伙伴，相知相亲、互学互鉴的好兄弟。尽管以美国为首的西方国家不断在太平洋岛屿地区抹黑中国，但太平洋岛国对中国始终坚信不疑。太平洋岛国论坛前任秘书长梅格·泰勒总结得比较客观。“中国在太平洋岛屿地区日益增强的外交和经济存在，加上其全球经济和政治实力的不断增强，给太平洋岛国带来了挑战和机遇。但总体而言，中国在太平洋岛屿地区的存在是积极的，为太平洋岛国提供了更多的选择和发展机会。”太平洋岛国论坛秘书长亨利·普纳(Henry Puna)则强调，中国仍然是太平洋岛屿地区长期重要的论坛对话和发展伙伴。

　　与中国相反，美国在太平洋岛屿地区一直扮演着破坏者的角色。1946年至1958年间，美国选择马绍尔群岛的比基尼环礁和埃尼韦塔克环礁作为探索核武器破坏性影响的战区。根据美国和西方对文明的看法，美国开始了一场殖民冒险，对土著比基尼人和朗格拉帕居民造成生理和心理伤害。除了彻底改变马绍尔群岛岛民及其子孙后代的生活外，美国在太平洋岛屿地区的核试验还不可逆转地改变了受放射性尘埃影响的环境。在将世界带入“原子时代”的过程中，美国使自己作为全球超级大国的地位合法化，同时使土著比基尼人和朗格拉帕居民失去了权利。时至今日，美国仍然在破坏太平洋岛屿地区的安全。2021年9月16日，为了深化在印太地区的外交、安全和防务合作，包括同伙伴的合作，以迎接21世纪的挑战，澳大利亚、英国和美国宣布建立一种三边安全伙伴关系（AUKUS,Australia, United Kingdom and United States)。三国将通过AUKUS，在长久、持续的双边关系基础上，强化各方的能力，为安全和防务利益提供支持。同时，三国将通过与安全和防务有关的科学、技术、工业基地和供应链，进行更深层次的整合，在一系列安全和防务能力方面大大深化合作。三国同时宣布，该计划的第一项倡议是英国和美国承诺向澳大利亚提供核潜艇。随之而来的是，AUKUS极有可能在太平洋岛屿地区带来核扩散，威胁该地区的海洋环境和地区秩序。

　　第二，美国对太平洋岛屿地区的政策演变，本质上是“美国湖”(American Lake)理念的回归，而并不是由本体安全或不安全促成的。特朗普政府和拜登政府针对中国的战略叙事秉持地缘政治思维，将太平洋岛屿地区视为“美国湖”，对域外其他国家，尤其是同其意识形态不同的国家，保持战略拒止。“美国湖”的理念源远流长。在19世纪美国吞并夏威夷和菲律宾的过程中，美国政治家怀特劳·里德 (Whitelaw Reid) 预言太平洋最终将变成美国的“美国湖”。1949年，道格拉斯·麦克阿瑟 (Douglas MacArthur) 在担任盟军最高指挥官的巅峰时期，将这个军事化地区描述为“盎格鲁—撒克逊之湖”。两次世界大战之间的“华盛顿体系”的失败、日本偷袭珍珠港等使得美国的决策者确信要把太平洋岛屿地区变为“美国湖”。 在以苏联解体为标志的新自由主义“世纪末期”期间，它成为“环太平洋”。中国作为美国霸权的“战略竞争对手”的到来，使“美国湖”理念重新成为美国战略的基石。

　　第三，美国对太平洋岛屿地区的政策演变并不能保障其本体安全。事实上，美国在太平洋岛屿地区的本体不安全并不是由中国造成的，而是美国内部面临各种问题的必然结果。根据皮尤研究中心的调查，公众列出的美国面临的首要问题包括通货膨胀、医疗保健负担能力、吸毒成瘾和枪支暴力。通货膨胀仍然是共和党人和倾向共和党的独立人士最关心的问题。77%的人表示这是一个非常大的问题。至少三分之二的共和党人也将道德价值观、非法移民和预算赤字视为首要问题。理查德?哈斯强调，美国复兴的主要重点是恢复美国权力的经济、社会和物质基础。美国国内面临的挑战事实上是多方面的。各种挑战不胜枚举。美国的领导力取决于美国首先应该把自己的国家搞好。要搞好自己的国家，美国在国外采取行动时就必须更加克制，在国内则必须更加有条不紊。

　　第四，美国对太平洋岛屿地区政策的演变不仅口惠而实不至，而且没有真正尊重太平洋岛屿地区主义。美国对太平洋岛国的很多承诺并没有兑现，只是停留在口头上。美国对太平洋岛国的资金拨款，需要经过国会的同意。然而，国会一直效率比较低下，往往需要经过系统的论证和调研，才能划拨资金。国会尚未批准拜登政府在首届美国-太平洋岛国峰会上做出的8.1亿美元资金承诺中的大部分。美国在太平洋岛国的新大使馆人员配置薄弱。重新谈判的“自由联系条约”也有待国会批准。

　　作者：梁甲瑞，聊城大学太平洋岛国研究中心学术主任 文章来源：《世界经济与政治论坛》，2024年第4期。