摘要：湄公河联合巡逻执法是新时期中国“共商、共建、共享”的国际合作理念和周边命运共同体理念的生动体现。湄公河联合巡逻执法共商的基础是中、泰、缅、老四国在湄公河沿岸的共同利益，通过问题联系和热点外交的方式，共同推动了机制的建立。四国通过承担共同但有区别的责任、文化交流机制的共建方式建立了联合巡逻执法机制；通过公开的制度设计、透明的政策执行实现了信息共享的方式，最终实现了各国的收益共享。湄公河联合巡逻执法运行以来，成为湄公河流域安全的重要保障。但仍面临着一定的国际法困境、整合效果有限等不足，需要进一步加深各国的合作。

　　关键词：湄公河联合巡逻执法；共商；共建；共享；周边命运共同体

　　中国提出的“一带一路”倡议、“人类命运共同体”“全球发展倡议”“全球安全倡议”“全球文明倡议”等“中国方案”及其蕴含的“共商、共建、共享”国际合作理念，坚持在国际合作中各行为体地位平等，坚持多边主义和双边主义的合作方式、非排他性和包容性的原则、得到越来越多国家尤其是中小国家的认同。2002年以来，美国曾经多次要求和缅甸、泰国、老挝、柬埔寨以及越南等国建立“湄公河安全组织”，意图对抗中国。2011年12月10日正式建立的湄公河联合巡逻执法是世界上第一个由不同国家在国际河流开展的安全合作机制，是新时期中国在“共商、共建、共享”国际合作理念指导下参与国际合作的新探索，其以“共商”的方式整合了多国利益与国际责任，以“共建”的方式创建了新的国际合作机制，以“共享”的方式使所有合作的参与方受益，是“多边主义框架下‘新安全模式（new security model）’”[1]，是中国在非传统安全问题治理上参与国际合作新模式的探索。

　　一、湄公河联合巡逻执法的“共商”

　　湄公河联合巡逻执法“共商”的基础是湄公河沿岸各国的共同利益及其对各国共同利益的整合。在联合巡逻执法建立之前，各国的互斥利益和利益隔绝状况长期未能通过有效的国际合作机制将其转变为共同利益，这是之前湄公河地区安全合作机制难以建立的基础原因。

　　（一）共商的基础

　　湄公河沿岸各国出现利益隔绝和利益互斥状况是复杂的，直接影响到湄公河沿岸安全合作机制的建立。从自然条件上来看，湄公河虽然是中南半岛地区极具航运价值的黄金水道，但长期存在的走私、偷渡、贩毒、贩枪、拐卖人口等犯罪活动（近些年又出现了电信诈骗等活动），一些犯罪团伙的犯罪人员与湄公河沿岸各国社会存在着密切的联系，很多犯罪人员通过拥有多国的国籍、跨国婚姻、加入各种武装力量等方式逃避各国打击。加上多种势力在该地区的利益盘根错节，各国中央政府无法将其力量有效地延伸到该地区，既无法实现对湄公河沿岸地区的有效治理，也无法完全摆脱国内各种政治和社会力量对流域安全合作的负面影响。

　　在国家层面，缅甸和泰国政府对湄公河沿岸建立安全合作机制都有自身的考量，两国在湄公河沿岸的利益互斥状况严重阻碍了湄公河沿岸安全合作机制的建立。“湄公河惨案”中，糯康集团一些重要头目与泰国军界、政界关系复杂，泰国担心如果其十分积极参与地区安全合作可能会危及国内稳定。泰国还认为，缅甸因素才是影响湄公河沿岸安全合作机制难以建立的主要因素。泰国清盛县警察局副局长纳塔蓬认为，“该地区的缅甸民族武装以毒养军，只有解决缅甸民族问题，才能最终改善该地区的治安状况。”在缅甸方面，缅甸军方考虑到打击边境民族武装的需求，虽然对建立联合巡逻执法比较支持，但也担心其国内一些反对派把联合巡逻执法作为攻击其他派别的借口，而且由于缺乏法律支撑，缅甸军队和警方也无法更深层次推进联合巡逻执法。

　　总体来看，湄公河沿岸国家在联合巡逻执法问题上的利益隔绝甚至是利益互斥状况，是联合巡逻执法建立需要解决的首要问题和建立的基本背景。

　　（二）共商的方式

　　在湄公河上航行的船只大多是中国的船只，因此，湄公河沿岸的安全合作，中国因素也是各国需要考量的重要因素。在国际安全合作中存在着大国和小国的博弈，大国和小国的合作意愿、合作方式选择等方面存在较大差异。尤其是国际合作中的小国，为了维护生存和安全，会采取诸如联盟、中立、大国平衡、自助、集体安全等方式，以寻求本国利益的最大化。作为大国的中国与湄公河沿岸国家就湄公河沿岸地区的安全问题开展合作，需要化解缅甸、老挝和泰国等小国对中国天然的威胁感知。

　　2011年10月5日发生的“湄公河惨案”不仅凸显了湄公河沿岸诸多非传统安全问题的严重程度，还展现了湄公河沿岸各种盘根错节势力对各国共同利益的威胁，“湄公河惨案”将沿岸各国的互斥利益和利益隔绝转化为共同利益。“湄公河惨案”中伤亡的人员虽然都是中国人，但该事件导致湄公河流域的治安形势急剧恶化，湄公河沿岸的缅甸、老挝和泰国等国的经济发展和正常经贸往来受到严重影响，仅河流航运量就锐减了大约90%，这导致各国的利益都严重受损，强烈地影响到了各国在湄公河沿岸的共同利益，增加了各国就沿岸非传统安全问题开展国际合作的动力，使各国的互斥利益和利益隔绝状况被逆转。

　　“湄公河惨案”促成了湄公河联合巡逻执法机制的迅速建立。实际上，从2011年初，湄公河的金三角地区已经报告了数十起货船遭遇抢劫的案件，虽然没有严重的人员伤亡报告，但危险已经出现。“湄公河惨案”为各国在湄公河上利益充分的表达及相互承认提供了良好的机遇。包括中国公安部刑事侦查局、禁毒局、云南省公安厅、物证鉴定中心以及国际合作局在内的多部门与泰国、缅甸、老挝等国的执法主管部门经过26天的谈判与协商，最终在2011年12月10日签订了《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》（以下简称《联合声明》），确定四国将在2011年12月10日开始第一次湄公河联合巡逻执法。[2]

　　湄公河联合巡逻执法是中国积极推动的地区安全合作机制，从建立方式上来看是在各参与国地位平等的基础上，对各国互斥利益和利益隔绝状况进行整合的基础上通过多边主义方式建立的。从“湄公河惨案”到首次湄公河联合巡逻执法实施的两个月期间，既是四国密集的磋商过程，也是四国在湄公河联合巡逻执法问题上对各自利益和偏好的相互了解与承认的过程。

　　二、湄公河联合巡逻执法中的“共建”

　　近些年来，国际责任已经成为国际政治中的显著议题。[3]在大部分的国际合作中，进行合作可能是源自于个体对集体福利承担的义务（或者责任）[4]，主动承担责任意味着要为国际合作承担更多的国际公共产品，这会降低参与国际合作的意愿和参与程度。因此，国际合作能否顺利进行，受到国际责任提供意愿和提供方式的影响。

　　（一）“共建”的方式：责任共担

　　湄公河联合巡逻执法基于各国国情与国家实力的差异，遵循了“共同但有区别的责任”（Common but Differentiated Responsibilities）的原则，协商分配承担的责任。[5]湄公河联合巡逻执法所需要的公共产品可以分为技术类公共产品、后勤类公共产品、人员类公共产品这几种类型。在湄公河联合巡逻机制建立之前，各国都具有提供三类公共产品的能力，但要么处于分散状态或无法提供所有类型的公共产品，要么提供某种公共产品的能力不足以支撑联合巡逻执法的开展。

　　作为湄公河联合巡逻执法中唯一的大国，中国提供了大部分的公共产品尤其是技术类公共产品。湄公河联合巡逻执法的河段，自然条件多变，航行十分危险，需要利用技术尽量减少联合巡逻执法中潜在的安全风险。湄公河从中国云南西双版纳州的关累港南下至老挝波乔省东鹏县的金木棉段，是湄公河航道中最危险的一段。这个河段的主要特征是弯、窄、浅、险，分布有21处较大的激流、23处险滩，而随着天气和水文条件变化而产生的激流和险滩更是不计其数，防不胜防。联合巡逻的河段不仅明礁暗礁比比皆是，而且河道狭窄，最窄处甚至仅容船身擦着礁石而过，非常容易造成船只搁浅、触礁甚至是翻船，不仅影响了巡逻船只的巡逻速度，还是湄公河联合巡逻执法的重要安全隐患。中国提供的技术类公共产品，比如，利用北斗导航系统定位了大多数的危险所在，并通过对在湄公河上航行船只的精确定位和联合指挥系统的实时化，极大地提高了航行船只的安全性。同时，为了进一步减少这些隐患对湄公河和联合巡逻执法的影响，湄公河联合巡逻执法在巡逻编队成立的时候招募了一大批长期在湄公河上航行的船民，这些人大多以湄公河为谋生渠道，对湄公河沿岸的气象和水文状况十分熟悉[6]。“湄公河惨案”发生后，湄公河一度停运，他们中的很多人只得卖船离开湄公河。湄公河联合巡逻执法建立后，这些船民重新回归湄公河沿岸。

　　湄公河联合巡逻执法所需的后勤类公共产品由中国、缅甸和老挝共同提供。湄公河联合巡逻执法的河段是从中国的关累港出发，一直到缅甸、老挝和泰国三国交界处的金三角水域；从联合巡逻的时间上来看，如果一次性全部巡逻，大概需要花费3至5天时间（昼夜不断）。因此，在湄公河联合巡逻执法中，参与巡逻执法的各国在巡逻河段设置了多个巡逻执法的折返点、停靠点和联络点，涉及四国的多个港口或码头：中国旱泉滩警务站、缅甸的万崩码头、老挝的孟莫和班相果码头，其功能也是多方面的，如临时停靠、补充后勤物资、轮换人员以及入境货物和船员查缉、水陆联合巡逻、联合搜救训练和群众救助等。同时，为了加强中国与其他参与国之间的联系，中国云南省公安厅水上支队在老挝班相果和孟莫码头分别设立了两个联络点。除此之外，中国还提供了联合巡逻执法所必须的戴防护装备（防弹衣、防弹帽）、武器、汽油等后勤类公共产品。

　　湄公河联合巡逻执法实现了对各国人员类公共产品的整合。一方面各国的地方政府积极参与湄公河联合巡逻执法。泰国成立了由第五警区、第三军区、边防警察、清盛警方、港务局等组成的防止湄公河犯罪指挥中心，设在泰国的清盛港，距离中国最近。泰国负责安全事务的副总理直接负责湄公河联合巡逻执法在泰国的实施。“湄公河惨案”的发生地孟喜滩，是处于山峰之间的一段湄公河河道，十分狭窄，船只行驶缓慢，是非法武装居高临下袭击过往船只的绝佳位置。湄公河联合巡逻机制启动后，老挝和缅甸两国在孟喜滩两岸的山峰上都派驻了军队，以保护过往的商船，同时还禁止渔船进入该地区；另一方面，中国还通过培训其他参与国家执法人员的方式提供人员类公共产品。湄公河联合巡逻执法运行以来，中国合计为老、缅、泰三国培训了600余名执法人员，尤其是中国协助老挝波乔省军区122边防连开展的边防连队正规化建设培训，提升了其警务实战、船艇业务、队伍正规化能力水平，该连后被老挝国防部评为“全国边防连队正规化建设标兵”。

　　湄公河联合巡逻执法的持续运行，改变了现有国际合作理论中大国单独或提供大部分的国际公共产品的方式，转变为各个合作者根据自身的条件，共同提供并进行整合国际公共产品的方式，增强了小国参与国际合作的成本和其对国际合作的认可度与参与度，增加了小国参与国际合作的背叛成本以及湄公河联合巡逻执法的稳定性。

　　（二）湄公河联合巡逻执法的多种机制共建

　　中国以“参与而非主导”的共建理念，通过多种机制共建的方式，使四国政府、参与联合巡逻执法的一线人员、湄公河沿岸民众等都成为湄公河联合巡逻执法的参与者，增强了湄公河联合巡逻执法机制与各国社会的联系，以及各国社会各界对联合巡逻执法的认同与参与。

　　第一，湄公河联合巡逻执法与其他协同机制的共建。四国在湄公河流域执法安全合作机制框架下，建立情报交流、联合巡逻执法、联合整治治安突出问题、联合打击跨国犯罪、共同应对突发事件合作机制，以有效维护湄公河流域航运安全秩序，保护四国国籍船舶、人员的生命财产安全。[7]这些机制与联合巡逻执法形成了内外呼应的协同，在不同方面对湄公河联合巡逻执法进行了补充，有效地增强了湄公河联合巡逻执法的执法效果。

　　第二，湄公河联合巡逻执法与文化交流活动机制的共建。各国共同参与的文化交流活动是增强联合巡逻各国执法人员之间日常联系的重要方式。湄公河联合巡逻执法除了每季度轮流举办文体交流活动之外，还善于利用各国的传统节日促进民心相通。如在2019年2月20日开始的第79次联合巡逻期间（期间正值中国传统节日元宵节），四国执法人员在孟莫码头共同举办了同庆元宵联谊文艺晚会。同时，在文体交流活动的内容上，湄公河联合巡逻执法机制还注重体现本土特色，如2019年2月20日晚在缅甸的班相果联络点共同举办篝火晚会上的活动还包括了一些在东南亚国家流行的运动如“信任背摔”、“开火车”足球、藤球及拔河等趣味项目。这些文体活动的举办地点还有湄公河联合巡逻执法的其他停靠点——缅甸的万崩港和泰国的清盛港。文体活动与湄公河联合巡逻执法机制相得益彰，增进了各国执法力量之间的相互了解和情谊。

　　第三，联合巡逻执法注重与湄公河沿岸民众之间的交流机制共建。湄公河联合巡逻执法除了在查缉走访、禁毒宣传方面与民众面对面交流，还通过多种交流机制，促进联合巡逻执法与沿岸民众保持密切联系。参与联合巡逻的中国云南省公安厅水上支队以联络点为平台，多次开展执法合作交流培训，与周边中资企业开展共建交流，向湄公河沿岸周边的学校、村寨开展送医巡诊、捐款捐物等活动。参与湄公河联合巡逻执法的四国巡逻艇还向湄公河沿岸的民众发放印有中、老、缅、泰四国的水上报警电话的警民联系卡，方便湄公河沿岸民众及时提供信息。

　　湄公河联合巡逻执法的共建方式，将各国执法力量、湄公河沿岸民众转化为具有共同利益的共同体，有效拉近了湄公河联合巡逻执法与当地民众的心理距离，提升了民意基础。

　　三、湄公河联合巡逻执法中的“共享”

　　湄公河联合巡逻执法通过公开的政策设计、透明的政策执行实现了信息共享与“收益共享”，也对各国的合作行为形成了有效的制度约束和对合作规范的认同。

　　（一）信息共享

　　在湄公河联合巡逻执法中，通过合作公开化、扁平式的指挥和执法方式，实现了信息共享。

　　一方面，湄公河联合巡逻执法延续了湄公河国家“低制度化”国际化合作的传统，其“制度基础”主要是基于四国公开签署的《会议纪要》《部长联合声明》《会谈纪要》等这种非正式协议，最大限度地保留了湄公河联合巡逻执法的灵活性和机动性，在短时间内促进了湄公河联合巡逻执法的建立与运行。

　　在后勤保障环节，四国同样坚持公开透明的合作方式。在联合巡逻执法期间，四国派出指挥官和联络官在联合巡逻的指挥艇上成立“中老缅泰湄公河联合巡逻执法船艇编队指挥所”，共同指挥调度勤务。在联合巡逻执法之外，四国水上执法部门之间还建立了直接联络窗口，通过信函、电话、传真、电子邮件进行联络；为了应对湄公河沿岸安全问题长期存在的状况，四国还多次联合举行了湄公河流域执法安全合作会议；遇紧急情况或个案，可随时举行工作会晤。

　　另一方面，联合巡逻执法通过诸多信息沟通方式，实现扁平化的指挥和执法方式。频繁的信息沟通贯穿于联合巡逻执法的各个环节，保证了湄公河联合巡逻执法过程中信息沟通的顺畅和应对危险的及时性，避免了国际合作各国际行为体在相互交往过程中的欺骗行为以及各方对于对方欺骗行为的担心[8]。在每次联合巡逻执法开始前，四国先期派员进驻联合指挥部，共同召开现阶段湄公河流域形势分析会、指挥官联席会、通报会、资讯交流会等[9]，这种去中心化的指挥和执法方式有利于各方就之前联合巡逻的成果、当前湄公河沿岸出现的新问题、本次联合巡逻执法的任务协调、交流情报信息等内容进行充分沟通。

　　湄公河联合巡逻执法利用现代技术，提升了信息沟通的效率与及时性，促进指挥和执法方式的扁平化。在巡逻过程中，联合指挥部通过视频指挥平台，以视频、电话、文件等方式实现对湄公河联合巡逻执法的实时和共同指挥，在沟通联络和联合指挥上的扁平化、常态化和紧密化，进一步实现了信息的及时沟通。在中国关累港的指挥中心，通过中国自主研制的北斗卫星定位系统，可以监测行驶在湄公河上所有货船的实时位置，在遇到紧急状况时候只要船员按下报警按钮，指挥中心马上可以对其定位并启动相应预案。接到报警后，根据四国执法船只远近，指挥中心会派出力量实施救援；航行在湄公河上的船只在遇到紧急状况时候，可以通过高频电台或短波电台的方式直接呼叫沿岸的联络点。

　　湄公河联合巡逻执法的信息共享使参与联合巡逻执法的每个国家都拥有了平等的决策权，以各方认可的可靠信息来源，减少了因为政策失灵导致合作效果减弱的影响。在湄公河联合巡逻执法过程中，各国的诉求充分表达，对湄公河沿岸地区新问题和特定问题的治理效果更具有针对性。

　　（二）收益共享

　　在湄公河地区存在着诸多的国际合作机制，甚至出现了“机制拥堵”的状况，但这些“拥堵”的机制主要关注于经济合作方面，对地区安全合作的基本不涉及，无法向湄公河沿岸提供安全收益，联合巡逻执法则弥补了这一空白。

　　首先，湄公河联合巡逻执法运行后，湄公河沿岸安全环境的极大改善，为沿岸各国贸易的发展提供了安全保障。对活跃在湄公河沿岸的犯罪分子而言，湄公河联合巡逻执法以国家力量共同打击在各国沿岸的犯罪分子，其犯罪成本和危险性大大增强。在“湄公河惨案”发生后不久，四国在泰国的金三角特区成立了“联合行动临时指挥所”，重点打击制造“湄公河惨案”的糯康集团势力。2013年8月，四国在“金三角”地区抓获多名糯康集团的成员，破获了一大批贩毒和暴力袭击案件，并收缴了大量武器弹药。自湄公河联合巡逻执法启动以来，湄公河河面上再未发生一起类似于“湄公河惨案”的劫持事件，湄公河沿岸原本存在的诸多武装势力的公开活动也大为减少。

　　其次，湄公河沿岸长期存在的毒品问题得到遏制。联合巡逻执法机制还与澜湄合作机制的禁毒合作协同。禁毒合作是澜湄合作的主要内容之一。2015年，四国的禁毒合作邀请作为澜湄合作机制参与国的柬埔寨和越南两国的加入，使四国的禁毒合作成为六国的禁毒合作，并取得重要成果。

　　最后，湄公河联合巡逻执法的常态化和长期化运行保证了湄公河沿岸各国收益共享的可持续性。合作理论的核心是合作的动力或者收益要超过单边行动的动力或者收益。[10]湄公河联合巡逻执法实施以来，通过定期联合巡逻执法和日常巡逻执法的方式，保证了湄公河河面上80%以上的时间都有巡逻船巡逻执法，极大地保障了湄公河流域的安全。因此，湄公河联合巡逻执法建立以来，巡逻的常态化与长期化保证了沿岸各国收益共享的可持续性。

　　四、结语

　　湄公河联合巡逻执法以“共商、共建、共享”的国际合作理念，部分地解决了湄公河地区国际安全合作机制供应不足、国际经济合作制度过剩的矛盾，并在多年的运行中逐步实现了其建立的初衷，极大地保障了湄公河沿岸各国的安全和共同利益。

　　湄公河联合巡逻执法所体现“共商、共建、共享”的国际合作理念，是中国在新时期实践“亲、诚、惠、容”的周边外交理念和建设周边命运共同体的新探索。运行以来，湄公河联合巡逻执法已实现每月一次常态化运行，在合作领域上已从单一的联合巡逻执法扩展到联合扫毒、联合搜救、打击恐怖主义、非法出入境、拐卖人口、网络犯罪等领域，成为国际执法安全合作的成功典范，[11]为不同社会制度、不同法律制度的相邻国家开展多边执法安全国际合作，提供了新的、可供复制的模式。

　　未来，湄公河联合巡逻执法或成为继续推动“一带一路”倡议、澜湄合作机制，实践全球安全倡议、全球发展倡议的重要典范。

　　脚注：

　　[1]Jonas Parello-Plesner & Mathieu Duchâtel, “Murder on the Mekong: The Long Arm of Chinese Law,” Adelphi Papers, Vol.54, No.451, 2014, p.102.

　　[2]《中老缅泰湄公河联合巡逻执法首航仪式10日举行》，中央政府门户网站，https://www.gov.cn/govweb/jrzg/2011-12/10/content_2016776.htm。

　　[3]毛维淮：《国际责任：一种新“文明标准”？》，《世界经济与政治》2018年第10期，第51页。

　　[4](美)詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论（第五版）》（中译本第二版），阎学通、陈寒溪译，世界知识出版社，2013年，第536页。

　　[5]所谓“共同但有区别的责任”，包含两方面内容，即“共同的责任”和“有区别的责任”，前者指地区内各国都承担相应的责任（卢光盛、聂姣：《澜湄合作的动力机制——基于“利益-责任-规范”的分析》，《国际展望》2021年第1期，第115页）。

　　[6]据参与联合巡逻执法的一线人员介绍，对于在联合巡逻过程中航道中固定的危险所在，可以通过浮标等方式标记，但对于很多临时出现险滩、激流、旋涡等，只能依靠航行经验临时做出判断。这是因为湄公河流域地处亚热带和热带地区，水文条件的季节性变化很大，在不同季节，险滩、激流和旋涡的位置、大小、移动速度等都有很大不同。

　　[7]《中老缅泰关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》，中央政府门户网站，http://www.gov.cn/gzdt/2011-10/31/content_1982676.htm，2011年10月31日。

　　[8]秦亚青：《权力·制度·文化：国际关系理论与方法研究论文集》（第二版），北京大学出版社，2016年，第99页。

　　[9]这些会议虽然大都在中国云南西双版纳关累港码头召开，其原因在于关累港是联合巡逻执法的起点，而非中国在联合巡航中处于主导地位。

　　[10](美)詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论（第五版）》（中译本第二版），阎学通、陈寒溪译，世界知识出版社，2013年，第536页。

　　[11]Sebastian Biba, “China’s ‘old’ and ‘new’ Mekong River Politics: the Lancang-Mekong Cooperation from a Comparative Benefit-sharing Perspective,” Water International, No.43, No.5, 2018, p.635.

　　【本文系2022年国家社科基金西部项目“新形势下湄公河联合巡逻执法的现实困境与提升路径研究”（项目编号：22XGJ009）阶段性成果】