奏调差委原本是在晚清战事迭起的情况下，地方督抚或统兵大员因时因事奏调实缺或候补等官员跨省办理差事的临时性举措。光绪以前，清政府一方面规定，非军务省份不得率行奏调官员差委；另一方面又规定，禁止地方奏调中央科道官员差委，若奏调他省候补官员差委，这些官员必须补缴离省银两后，才能跨省差委。光绪时期，随着地方新型治理问题的激增，奏调差委非但没有减少，反而越来越多，制度化特征愈发明显。

　　奏调差委范围逐渐扩大

　　咸同时期，奏调差委官员多从事军务、厘务及善后事宜的处理。光绪时期，因地方实业、洋务发展和地方治理的需要，专业机构渐次设立，人才需求亦开始向专业化扩展。张之洞任山西巡抚期间，光绪六年（1880）在太原创设清源局，以整顿财政，又设总运局、发运局、转运局、分运局等整顿盐务积弊的机构，并成立桑棉局引进南方植棉养蚕技术，这些新式机构都需要大量的专业人才办理。

　　张之洞调任湖广总督后，以洋务与实业为核心，扩大了新式事务机构建设：洋务领域设洋务总局、铁政局及军工等局；实业领域涵盖了织布、纺纱、缫丝等纺织局所和铁路、电报等局；金融方面设立了官钱局、银元局。除此之外，农务局、工艺局等新式民生机构也渐次设立。为支撑这些新式机构的运作，他先后奏调蔡锡勇为铁政局和汉阳铁厂总办，盛宣怀为汉阳铁厂督办，薛培榕任织布局总办，施肇基任京汉铁路局总办，陈重庆任官钱局总办。这些奏调差委官员多为他省实缺或候补官员，在一定程度上体现了晚清专业官员的跨地域流动特征。

　　此外，地方各省为推进新政实施，也普遍以“修铁路、兴商务、招工艺、行警察、习裁判以及严整武备、创立学堂”等事务急需专业人才为由，大规模奏调官员跨省差委。这一趋势在黑龙江省尤为明显。光绪二十九年至光绪三十四年，程德全任职黑龙江期间，连续奏调章樾、李席珍、昆源、黄爔等39名官员，赴黑龙江办理垦务、商务及中东铁路相关事务。这批奏调官员既包括翰林院编修、内阁中书等，也涵盖了地方候补和实缺官员，且所有奏请均获得朝廷允准。可见，光绪时期，奏调范围已从咸同时期的军务为主逐步扩展至实业、洋务、商务、教育等领域。

　　从奏调差委转向奏调随任

　　清前期和中期，朝廷为强化中央集权，严禁督抚赴任时奏调官员随任。咸丰军兴之后，这一禁令始现松动。不过，当时各省虽有奏调官员随营办事之举，但尚未形成制度性安排。光绪以降，随着洋务运动的推进与地方治理的复杂化，奏调官员随任逐渐成为督抚施政的常规方式。

　　这一制度变迁轨迹在光绪朝督抚群体中体现得尤为明显。光绪七年，岑毓英甫任福建巡抚，即奏调13名候补官员，组建行政班底。光绪十一年，杨岳斌受命援台之际，特调文武官员各20员随任。张之洞的奏调随任则更具典型性。光绪十五年，张之洞履新湖广总督时，为推进汉阳铁厂等近代化工程，专调6名精通电线、制造的专业官员。光绪二十二年，他在署理两江总督期间，又以统筹鄂、宁洋务为由，持续奏调刘祖桂等官员跨省差委，开创了人才随督抚流动的新模式。光绪二十五年，李鸿章督粤时，通过奏调他省官员，组建起包含外交官（二品候选道新加坡总领事张振勋）、实业家（北洋道员袁大化和湖北候补道洪超）在内的复合型官员团队，其奏调理由也已涵盖了“交涉烦赜”“商务维新”等要素。

　　从奏调差委到奏调随任的转变也折射出双重历史进程。一方面，督抚通过建构“随任班底”强化了地方事权，推动了区域性新政实施。另一方面，专业技术官员的跨省流动客观上也促进了管理经验与近代知识的传播，为传统官僚体系注入了革新动力。

　　成为专业人才补给通道

　　晚清任官体制的重要矛盾在于，既缺乏具备专业化知识的行政人才储备，又必须应对治理现代化对专业官员的迫切需求。在这种情况下，奏调差委作为官僚体制的适应性调整，不仅缓解了传统铨选制度的弊端，更在实际运作过程中促进了官员专业化的进程。其中，尤以外交和实业人才的任用最为突出。

　　光绪元年，丁日昌任福建巡抚时，面对通商口岸事务激增带来的行政挑战，即行上疏朝廷申明洋务人才紧缺的困局。他指出，随着中外通商规模的扩大，对外事务处理已衍生出三重专业化需求——通晓国际惯例、掌握外语能力和熟稔文书翻译。然而，福建省现存官僚体系呈现出明显的能力断层：交涉案件中凡需与领事官直接磋商或派员实地处置时，均须依赖翻译人员（通事）居间传译，而现有通事既缺乏涉外事务知识储备，又存在外语水平低下的问题，致使谈判过程中“词不达意”，更导致中外交涉文书在转译时产生语义偏差，严重削弱了政府对外交涉效能。在这种情况下，只有奏调他省兼具涉外实务经验与语言专长的官员赴闽差委，才能暂时缓解地方困局。

　　随着《天津条约》《马关条约》等不平等条约体系的扩展，各省对官员的专业化行政需求日益凸显。面对“内地官吏，大半不谙约章”的治理困境，地方督抚在外交事务中面临既缺乏条约法律知识导致“办事难期允当”，又受限于传统科举官员外交能力缺陷的双重掣肘。这种结构性矛盾进一步推动了奏调差委逐渐演化为专业人才的补给通道。

　　光绪元年，清廷与秘鲁就通商和约及查办华工专条展开换约谈判，其间因保护华工条款引发争议。直隶总督李鸿章遂奏调熟悉该事务的前江苏巡抚丁日昌赴津专办此事。光绪二十六年，山东巡抚袁世凯在处理中德铁路矿务谈判时，因省内并无精通德语的专门人才，不得已奏调副都统荫昌前来山东帮同商订。荫昌在完成既定商订条约任务后未回本任，而是继续被袁世凯奏留办理山东交涉案件。与此同时，袁世凯又以山东洋务乏人办理为由，奏调候选知府唐绍仪前来山东从事洋务、商务事务的差使。光绪二十九年，袁世凯以北洋事务殷繁，江苏候补知府蔡汇沧熟悉各国商约为由，奏调其随办商约，兼办电报、轮船、洋务文案等事务。光绪三十年，袁世凯以直隶补用道刘燕翼对于地方条约交涉事务研究多年且随办商约、洋务事件得力为由，再次奏调刘燕翼随办商约洋务。在一系列官员奏调差委过程中，逐渐形成了“专项调用—实务考察—长期留用”的地方用人体系。

　　这种用人机制的变革更体现在地方洋务机构任官标准的转型上。以天津海关道为例，该职初设时，李鸿章即打破常规，奏调通晓《万国公法》的刑部郎中陈钦出任；陈钦调离后，又接连奏调福建船政提调沈保靖、江苏候选道郑藻如等外省专才接任。此类跨省奏调实践突破了传统“本省选任”的窠臼，标志着专业能力开始取代传统资历成为官员任用的核心标准。

　　随着清末新政的实施，清政府也开始将地方经验上升为国家政策，外务部明确规定：“若各省交涉日繁，需要熟悉洋务事务官员，可以直接从外务部储才馆随时奏调。”这种地方奏调各地官员差委、中央专设培养人才机构供地方奏调的双向机制，意味着奏调制度最终得到了朝廷承认。

　　综上所述，光绪时期，随着地方政务专业化与人才储备不足的矛盾加剧，直省督抚通过奏调差委解决政务困境的实践范围不断扩大。清政府虽试图通过颁布差委章程来限制地方奏调加强中央权力，但其制度设计基本停留在原则性规定上，既未建立中央统筹的人才储备、调配体系，亦未满足地方对专业人才的需求。在此情况下，清廷不但无法禁止地方奏调差委，反而在一定程度上推动了奏调差委制度的最终形成。

　　（本文系国家社科基金项目“晚清差委与地方行政近代化研究”（20BZS067）阶段性成果）

　　（作者系鲁东大学人文学院教授）