大运河既是中国古代工程技术的杰出代表，又是历史上经济、政治和文化交流的关键枢纽。大运河的管理制度不断演变，明清时期形成了相对完善的治理模式。

　　大运河发展变迁

　　元代大运河“裁弯取直”，改变了隋唐形成的运河地理布局，使得运河的长度、漕运范围等发生明显变化，奠定了明清时期大运河发展的基本格局。从明朝初期开始，大运河得到大规模的疏浚和维修。中央政府为了巩固政权，加强南北交通，重视运河治理，成立专门机构来负责运河的管理和维护，同时投入大量人力、物力对运河进行整治和拓宽。到永乐十三年（1415），中央政府彻底停止海运，专行内河漕运，加快了大运河的发展步伐。明朝中后期，由于黄河决口等自然灾害，以及战争和政治动荡，运河管理日渐乏力，部分河段淤塞严重，导致通行能力下降。对此，政府采取修筑堤坝、疏浚河道、修建新船闸等一系列措施，但当时技术水平与资源调配能力存在局限，使得运河通航能力的恢复受阻。进入清朝后，大运河的治理得到进一步重视。清政府借鉴明代的管理经验，继续对运河进行维护和改造。康熙和乾隆时期，清政府组织多次大规模运河治理工程，投入大量资源以确保运河畅通。这一时期，大运河对南北物资交流尤其是粮食运输的重要性再次显现。然而，由于晚清政治腐败、财政困难，运河管理陷入困境，加之铁路的崛起，一定程度上削弱了大运河的运输优势。明清两代，大运河经历了由兴盛到衰落的过程。

　　确立管理制度

　　学界普遍认定大运河管理制度于明成化年间（1465—1487）正式确立。如明人何乔远的《名山藏·漕运记》认为，“成化中……制乃大成”。当代学者李治亭、黄仁宇等人也认为成化年间发布一系列漕运制度后，大运河漕运管理体系才正式形成。

　　在大运河管理组织架构方面，正式确立了总漕、总兵、总河三分权力的架构。明初，漕运由武臣管理，设职位为总兵和副总兵。因漕运总兵独揽漕运大权的组织方式严重影响管理，故景泰二年（1451），中央设置漕运都御史，让其和漕运总兵共同管理大运河。但随着文官地位上升，15世纪后漕运都御史的地位远远超过了漕运总兵，出现“一头压一头”的管理局面。成化七年，明宪宗认为大运河“日益废弛”，特命王恕以刑部左侍郎总理河道。由此，“总河”一职得以确定，与总漕、总兵形成三分权力的管理局面。除了三大总管外，明成化中后期时大运河管理机构也基本设立完成，儧运方面设置有御史、郎中；押运方面则设置参政、监兑；此外，管洪、管厂、管闸、管泉等各项事务均有主事。

　　在大运河管理规章制度方面，明成化年间“漕河禁例”基本确立，后世虽然对其具体规则制度进行更改调整，但依旧未跳出该时期管理制度的范围。主要规则制度包括：一是制定漕运程限。漕运程限制度主要在于明确漕运时间，确保运输活动能够在规定期限内高效完成。例如，成化二十一年，中央令各司府州县于十二月以前全部运到原定水次仓。二是明确漕船的形制。成化二十三年，明中央发布律令，“该造遮洋运船，照依浅船里河木料，一例打造”。统一的漕船形制提高了运输的安全性和稳定性，同时也便于管理和监督。三是规定岁运漕额。岁运漕额是指整一年各地需交兑和完粮的总粮食额度，这意味着每年运输的粮食和物资数量有明确的标准和限制。成化八年，明确规定岁运漕额为400万石，这一标准一直延续至清代。

　　管理制度逐步完善

　　明成化之后，大运河管理制度持续完善，在明弘治至清乾隆（1488—1795）期间逐渐成熟。尤其在刘大夏、靳辅等治河能臣的努力下，黄河、大运河和淮河三者关系得到缓解，大运河运道进一步开阔，为大运河管理制度的最终成熟提供了条件。

　　在大运河管理组织架构方面，依旧沿袭“三总分权”治理思路，但废除总兵，设总漕、总河和总督仓场。15世纪后，明朝文官地位的上升一定程度上对漕运总兵的地位造成威胁，自此总兵地位逐步下降，所拥有的实际权力越来越小，虽然头衔众多，但多为名誉性质。同时，负责护漕的漕军流动性较大，总兵对其控制力不足，地位愈发下降。到天启元年（1621），中央政府正式裁去漕运总兵一职。伴随着总兵地位下降直至消失，总河地位持续上升，到万历年间，总河已拥有跨地区、跨部门的职权，享有监督、任命等诸多实权。此外，总督仓场的地位也逐渐上升。总督仓场原本只监督京地和通州等地方的粮食仓储，至清康熙年间，总督仓场的职权扩展到河道管理方面，地位与总漕、总河相当。“三总分权”的组织架构让三个实权机构互相牵制，保障了大运河管理的稳定。

　　在大运河管理规章制度方面，清朝继承了大部分明朝运河管理经验，并在此基础上进行改进和完善，使得制度更加细化。例如，漕运程限更加精确和细致。明武宗时，漕运程限规定细分到了每个月，甚至规定了开帮、过淮河、过通州的时间。康熙年间，漕运程限进一步精确化，开始考虑顺逆流情况、漕船满载和空载情况，并具体规定不同情况下漕船每天应该行走的里程数。此外，漕运官员的责任也愈发细化。例如，弘治三年（1490），分别规定了漂流万石、千石及以下的惩罚条例；隆庆六年（1572），则进一步细化了漕粮漂流的惩罚标准；万历十二年（1584），增加了问责制度、降职制度以及复职制度。

　　逐渐退出历史舞台

　　清朝中后期，大运河的管理制度逐渐走向没落与衰败。光绪三十一年（1905）撤销漕运总督时，大运河管理体系彻底瓦解，这种结果是多种因素共同作用导致的。

　　一是吏治腐败，积重难返。由于清朝官僚体制的积弊，许多负责运河管理的官员贪污受贿、虚报账目，不仅导致运河维护资金被挪用，影响水道的正常疏浚和维修，也使得运河沿线的管理效率低下，难以应对洪涝等自然灾害。

　　二是海运再次兴起。随着全球航海技术的进步和对外开放政策的实施，海运在清朝中后期重新崛起，以较强的运载能力、较低的运输成本逐渐取代运河成为主要的货物运输方式。

　　三是铁道等新交通方式的出现。相较于大运河，铁路不仅能全天候运行，还能更为高效地连接内陆与沿海城市，大大缩短了运输时间。这种优势使得铁路在货物运输中占据了越来越重要的位置，进一步压缩了大运河的使用空间。

　　明清时期大运河的发展变迁与管理制度的演进，充分体现了中国古代水利工程技术的成熟与行政管理的高度组织化，也为今天开展大运河文化遗产的保护、传承与利用提供了丰富的历史文化素材。

　　（本文系国家社科基金项目“大运河国家文化公园建设法律保障机制研究”（22BH147）阶段性成果）

　　（作者系河北师范大学法政与公共管理学院副教授、马克思主义学院博士后）