16、17世纪是英国从传统农业社会向近代工业社会过渡的时期，也是近代英国民族国家建构的重要阶段。美国经济史家沃尔特·罗斯托指出：“过渡阶段在其经济和社会价值平衡方面都经历了重要变化，但是一个决定性的特征常常是政治上的。在政治方面，建立一个有效的中央集权的民族国家是前提条件阶段的一个决定性的因素，而且差不多普遍是起飞的一个必要条件。”英国作为“第一个起飞的国家”，在这一时期深受犯罪、贫困、流民等诸多社会问题的困扰，社会分化加剧、社会矛盾频发。英国试图建立中央集权的民族国家，但限于“军事官僚国家机器比较薄弱”的现实，只能依赖社会各阶层的合作，特别是地方乡绅的支持，通过和平渐进的改良，实现社会稳定转型与国家有序治理。

　　治安法官与中央集权

　　近代早期的英国在追求“秩序”和“善治”的过程中，走出了一条与欧陆诸国相异的发展道路。近代早期英国军事力量并不强大，不仅迟迟未能建立常备军和职业警察队伍，官僚队伍的规模也并不庞大，王国政府只能依赖地方乡绅的合作推进国家治理。地方乡绅不领取王国政府的薪俸，因此具有相对独立性，这是英国地方自治得以实现的基本条件。主要由地方乡绅充任的治安法官在近代早期获得越来越多的司法与行政职权，成为地方政府的权力中枢。治安法官既是国王的“仆役”、地方社会的领导者，也是连接王国中央政府与地方政府的桥梁。

　　随着“价格革命”和人口增长引发的社会经济变迁，王国政府强化社会治理，积极维护社会秩序，国家权力日益渗透到地方社会。治安法官成为国家权力向地方渗透的中介，王国政府希望治安法官服从国家意志，贯彻其政策。然而，治安法官的相对独立性使得王国中央政府与治安法官的权力博弈，成为近代早期英国国家治理的重要内容。

　　王国政府通过议会法令、王室敕令、枢密院指令等多种方式传达国家政策，通过巡回法官、治安法官、警役等官员确保国家政策在基层社会的落地。都铎王朝建立后，王国政府授予治安法官广泛的司法与行政职权。在王国中央政府看来，治安法官可以成为王国管理地方社会的有力工具。但治安法官玩忽职守、以权谋私、贪污腐败的现象屡见不鲜，促使王国中央政府加强对治安法官的监督与控制。王国中央政府不仅罢免不称职的治安法官，而且通过巡回法官、郡督、特别委员会、警役等敦促治安法官勤政。尽管如此，王国中央政府对治安法官的控制程度有限，无法像官僚制国家那样以行政命令的方式贯彻其意志。在此情形下，王国中央政府意识到需要加强与治安法官的合作，才能确保国家治理通畅，推动中央政令下行于地方。

　　近代英国的崛起在很大程度上是王国中央政府与以治安法官为权力主体的地方政府之间妥协与合作的结果。尽管王国中央政府与治安法官存在竞争关系，但二者又相互依赖、相互合作。治安法官需要借助国王权威获得合法地位，王国中央政府需要依赖治安法官推行国策。在近代早期社会剧变的时期，王国中央政府与治安法官均追求社会秩序的稳定，以“善治”作为国家治理的出发点与落脚点。相同的诉求使得王国政府与治安法官在济贫、惩治犯罪、规训道德等方面达成一致，形成合力。特别是随着治安法官教育水平的提高和参与议会活动的增加，治安法官的国家认同与国家意识明显增强。由此，治安法官与王国中央政府达成更多共识。

　　治安法官与地方自治

　　王国中央政府对治安法官控制的有限性，为地方自治的维系提供了条件。地方自治是王国中央政府与地方政府权力博弈的结果，也是社会治理模式的体现。季审法庭作为治安法官的司法组织，也是商讨全郡社会政策的场所，有利于郡认同的形成。治安法官通过季审法庭制定地方社会政策，推进地方社会治理。在治安法官看来，他们最了解地方社会。季审法庭也为民众参与地方社会治理提供了渠道。民众通过出任教区官员、陪审员或者请愿、诉讼等机制参与地方社会治理。地方社会治理的进程仰赖教区官员与地方民众的合作。唯有通过治安法官、教区官员、民众的合作，才能保证地方治理的良性开展。

　　地方社会的有效治理是国家治理的保证和重要组成部分，地方治理与国家治理密不可分。地方自治促使以治安法官为首的地方官员与民众全力参与地方治理，有效应对犯罪、贫困与道德等社会问题，这与王国中央政府的意图一致。英国的地方自治并不是排除王国中央政府的影响、否定国家权威，而是在国家统一的基础上进行地方自治，即“国王治下的自治”。

　　治安法官与司法治国

　　治安法官是英国“法治”的体现与保证。法律是秩序与权威的基石，法律机构成为维护秩序与权威的强有力工具。但法律和法律机构的出现并不能保证“法治”的形成，“法治表达的是法律运行的状态、方式、程序和过程”。换言之，法律规定是一回事，司法实践是另一回事。英国率先成为现代化国家的一个重要因素，便在于其法治传统的形成。尽管英国法治传统可以上溯至盎格鲁—撒克逊时期，但16、17世纪无疑是英国法治进程中的重要一环。地方官员和民众的法律意识在这一时期显著增强，对英国历史进程的影响更为深远。地方官员不仅是行政官员，也是司法官员。王国法令作为国家权威的来源，借助巡回法官和治安法官等地方官员在地方基层渗透。司法治理成为近代英国国家治理的一个重要特征。

　　近代早期英国的国家治理或统治的主要内容是使民众遵纪守法，维护社会秩序，实现民众人身与财产安全。法律通常是在法庭上获得执行，而法庭的权威主要体现在对违反法律与习俗的各类行为的惩罚上。到17世纪末，治安法官的季审法庭与即决法庭从英国各类地方法庭中脱颖而出，成为英国地方政府最重要的机构。

　　治安法官的司法实践与民众的广泛参与密不可分。从犯罪的控告到审判，都离不开基层官员与民众的合作。在1701年出版的一本小册子中，作者不无自豪地宣称英国人民比其他国家的人民更容易获得司法公正，因为“几乎所有执行法律的权力都握在他们手里，很难找到一个不曾在其教区或市镇担任过公职，或者参与验尸，或者在法庭出任陪审员之人。因此，英国人在法律实践方面拥有比外国人更多的司法体验”。王国的正式官员与民众共享司法权力，大多数民众参与到王国的“法庭之网”中，民众对政府和社会秩序的认知“根本上是由民众参与法律运作过程的法律体验决定的”，从而扩展了王国中央政府的权威和国家权力末梢，推进近代英国国家治理体系和治理能力现代化转型。

　　国家“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。近代早期英国治安法官开展的地方治理，构成英国国家治理模式的核心内容。英国国家治理模式的形成与治安法官的相对独立性和参与国家治理的热情密切相关，这植根于英国地方自治与法治的政治文化传统。

　　（本文系国家社科基金一般项目“转型时期英国地方政府改革与国家治理研究（1485—1640）”（24BSS018）阶段性成果）

　　（作者系华中师范大学历史文化学院教授）