英国在推进国家治理过程中，并未建立起庞大的官僚队伍和强大的常备军，而是由地方乡绅充任业余的、非职业的地方官僚队伍。近代早期，英国中央政府为实现上意下达和权力汇聚，对地方政府的组织架构予以改革，郡长从中世纪时期大权独揽演变为地方政府的行政“仆役”；郡督一职的创设及其对地方政府军事权力的垄断；治安法官职权的膨胀及其对地方政府司法和行政权力的掌控。正是在地方官员的支持下，英国才得以实现社会稳定转型与国家有序治理。

　　郡长职权逐渐式微

　　郡长是国王任命的所有官职中最古老的官职，从盎格鲁—撒克逊时期开始设立，存续至今。郡长权力的式微始于1170年，到都铎王朝时期，其权力跌入谷底。郡长的司法权终结于爱德华四世（1461—1483年在位）时期，郡长在百户区受理讼状的权力被移交给了由治安法官负责的季审法庭。郡长的军事权力在都铎王朝时期也遭到彻底削弱，特别是随着郡督及其属员设置的固定化和制度化，郡长完全丧失了军事领导权。

　　郡长由国王从各郡乡绅中选任，任期1年，不能连任。近代早期，郡长职权可归纳为四个方面。第一，为巡回法庭和季审法庭提供服务，包括安排开庭时间与地点、召集陪审员、执行判决结果等。第二，征缴并向财政法庭支付规定数额的钱财，这些钱财来自国王的租金、地产、赎金、罚金等。第三，协助治安法官、郡督等地方官员维持治安。第四，定期召开郡法庭，但仅受理价值2镑以下的诉讼。

　　郡长在履职时，不得擅自离开本郡，也不能兼任治安法官或议员。此外，郡长往往会因履职而遭受经济损失和暴力威胁。这使得郡长一职成为“烫手山芋”，成为乡绅们极力躲避的差事，同时也加剧了郡长权力的式微。

　　郡督的创设及其常态化

　　在郡长权力衰微之际，郡督从无到有，成为国王在郡的代表，代表国王履行一系列公共、社会和仪式性职责。郡督一职起源于16世纪上半叶，最初为临时设置，在需要镇压骚乱或叛乱时才由国王临时任命。伊丽莎白一世在位时期（1558—1603），为抵御西班牙的入侵威胁，任命郡督以保卫国家安全。1585年7月3日，大法官法庭签发10份郡督委任状。这些委任状从未被撤销，他们终身担任郡督一职。在毫无计划的情况下，郡督事实上成为英国地方政府永久性的组成部分。1603年，詹姆斯一世继位时，16个郡的郡督一职出现空缺，其中7个郡的空缺时间超过12年。詹姆斯一世再次确认了郡督一职的重要性，到1626年，陆续完成了郡督的补缺。他将郡督固定化，使之成为地方政府的常设官职。

　　郡督通常从担任枢密院大臣之职的少数贵族中选任，是郡政府重要官职中唯一不是从乡绅中选任的官职。郡督既掌一郡的军事大权，又任枢密院大臣，这种模式有利于加强中央与地方的联系。当然，这种模式也存在明显不足，即郡督不可能事必躬亲。随着枢密院事务的增加，郡督与郡的联系变得愈发松散。在此情形下，副郡督逐渐成为郡督属员的实际管理者，代替郡督履行职务。副郡督作为重要的地方官职，出现于伊丽莎白一世时期。一般情况下，由郡督推荐副郡督人选。副郡督的数量不固定，根据郡督的要求而增减。副郡督在一郡之内行使职权，那些管辖多个郡的郡督在每个郡都设置副郡督。

　　郡督及其属员的传统职责是维持秩序与抵御外侵。此外，郡督还有约束士兵、征收国王借款、经济管制等方面的职责。例如，17世纪20年代，威尔特郡和格洛斯特郡频频发生砍伐王家森林的情况，副郡督因此获得授权，以恢复秩序。

　　治安法官群体逐渐崛起

　　尽管存在郡长或郡督这样有委任状的王室官员，但真正统治地方的是由地方乡绅组成的委员会。这类委员会形式多样，最常设且最重要的委员会是治安委员会。治安委员会的成员被称为“治安法官”。王国政府在创设该职时，本意是要维持地方秩序。在国王看来，治安委员会是防止治安法官权力过度膨胀的安全之法。各郡治安委员会的人选不时变更，只有具有影响力的骑士和乡绅才得以被列入各郡的治安委员会名单，同时吸纳具有法律知识之人，肩负维持治安和“调查、听审、判决”从重罪到经济罪、巫术等一长串罪行。维持治安的职责实际上是授权每位治安法官承担作为一名警察的职责，即逮捕嫌犯并将其关押在狱、要求任何人缴纳保证金以维持治安等。“调查、听审、判决”罪行的职责实际上是使两名及以上治安法官（须有一名法定人数的律师或其他值得信赖之人）组成一个刑事听审提审委员会，授权治安法官们集体召开法庭（每年四次，称为季审法庭）。此外，治安法官还有济贫、维护道路和桥梁、签发啤酒馆许可证等行政职责。

　　都铎王朝建立之初，各郡治安法官的人数平均不足10人，但到伊丽莎白一世统治初期，各郡治安法官达至30—50人。各郡治安委员会的人员构成通常包括王国政要、巡回法官、贵族、乡绅四类社会群体，间或有教士和律师。这种将所有统治阶级混杂在一个委员会中的做法，是英国独特的一种治国方略。王国政要、巡回法官和贵族多为“荣誉治安法官”，乡绅、教士或律师多为“执行治安法官”，亦称“当地的治安法官”。当地的治安法官的衡量标准主要是居住在所任职的郡及其周边，在所任职郡有大量地产，以所任职的郡为据点开展职业（包括教士、律师和大学教师），与当地居民有亲属关系和社会关系且在当地有威望。他们熟稔当地的法律与习俗，可以因地制宜地推进地方社会治理。

　　王国法令授予治安法官广泛的权利与义务，使之成为郡政府的主要管理者，兼掌地方政府的行政与司法大权。治安法官不仅要维持地方治安，还要履行日益增多的经济、社会与宗教职责。治安法官作为地方官员，有义务解释与捍卫国王的政策，并为王国政府提供源源不断的信息。国王与王国政府依赖治安法官推行法律，贯彻国家政策，管理地方社会。地方民众也仰赖治安法官表达民意，处理邻里纠纷，维护地方社会秩序。

　　尽管郡长权力在近代早期走向衰微，但郡长仍在地方政府中承担相当广泛的职责。治安法官垄断地方政府的行政与司法职权，（副）郡督执掌地方政府的军事领导权。无论是郡长还是（副）郡督，抑或是治安法官，任职之人往往是同一批人，郡长和（副）郡督经常出任治安法官。因此，出任地方郡一层级的政府官员具有高度一致性，这些人员可以在不同职务之间轮换，他们垄断地方社会的领导权，“乡绅的胜利”在此得以淋漓尽致的展现。

　　（本文系国家社科基金一般项目“转型时期英国地方政府改革与国家治理研究（1485—1640年）”（24BSS018）阶段性成果）

　　（作者系华中师范大学历史文化学院教授）