中央财政的实质是对各地财政收入的提取和再分配，是一种转移支付机制。中央财政的存在意义是，中央从各地方提取财政收入，承担起不属于特定地方的全局性事责，相当于一种转移支付机制。建立中央财政需要两个条件。一是中央要有财政收入；二是货币要统一。
1950年3月开始的统一全国财政经济工作(简称“统一财经”)，是中共财政史上的一个重要转折。央地之间重新分配了财权，将过去属于地方的大部分财权转移给中央，真正建立起了强力的中央财政，使得中央财政的财权与事责能够对等起来，有条件摆脱对货币发行的依赖。
1950年2月下旬，中财委在北京召开第一次全国财经会议。陈云指出，1949年来财政恶化的主要原因就是全国财政收支脱节，主要收入在地方财政，主要支出却在中央财政，中央缺乏收入，被迫靠印钞维持，这样下去会“天下大乱”，因此全国财力必须集中给中央来支配。1950年3月3日，政务院发出《关于统一全国财政经济工作的决定》，对央地的财权与事责重新分配。同日，中共中央发出《关于保障实施政务院关于统一国家财政经济工作的决定的通知》，责成各级党委必须服从统一财经的相关措施，否则将受到党纪国法的处置。同月，地方各大区先后发出执行统一财经工作的决定。
统一财经的主要内容可以概括为“三个控制”：中央控制全国财政收支、中央控制全国物资调度、中央控制全国公款现金。
(一)中央控制全国财政收支
统一财经的第一项改革是中央控制全国财政收支，这也是最重要的内容。在财政收入方面，央地之间重新划分了财权分配，大部分财政收入归属中央财政，具体分配办法见下。
税收收入。划分为中央税(货物税、营业税、所得税、关税、盐税)和地方税(薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税等)。税收收入占1950年全国财政总收入的30%，是最大一项财政收入，该项收入中央财政分得90%之多，地方财政仅分得10%。
公粮收入。划分为中央所得的公粮正税，和地方所得的公粮附加(不超过公粮正税的15%)。公粮收入占1950年全国财政总收入的26%，是第二大项财政收入，该项收入中央财政分得87%之多，地方财政仅分得13%。
按照统一财经的新规，全国财政最重要的两项收入(税收、公粮)基本被收归于中央财政，央地分成大约是9比1，极大充实了中央财权，完全改变了过去中央基本只有印钞收入的被动局面。此外，其他几项相对次要的收入也基本归于中央财政：国企利润占财政总收入的13%，因为全国重要国企划给中央管理，因此国企利润的大部分进入了中央财政；印钞收入占财政总收入的7%，发行公债收入占财政总收入3%，印钞、发债属于中央事项，和地方无关，这些收入也全部进入中央财政。
不过，统一财经对央地财权的重新分配，只是把财政收入从地方转移到中央了，它没有改变全国财政总盘子的收入和支出，它在充实了中央财政的同时，也给地方财政留下了收支不平的窟窿。所以，在重新划分央地财权后，还需要缩减开支才能争取财政平衡。
那该如何缩减开支呢?主要靠削减编制。新政权在革命时期和新中国成立初期的财政被称为“供给财政”，最主要的开销是养人(军政公教等)。缩减编制的重点是在军队。1949年末全国900万编制人员里超过500万是军队，此时全国大局已经安定，军队人数减少一些不妨大局，因此军队就成为缩编的重点。中央军委计划把全军人数削减约30%，各大区大致按现有军队人数分摊任务。中央也曾在1950年4月指示各大区，希望各地尽量在1950年8月前就能完成各自的军队缩编任务，不要拖延太久，以尽早节省财政开支。从编制削减的结果来看，统一财经工作前，全国编制最高达到980万人。统一财经工作后，1950年3月已缩至785万人(比最多时减少20%)，如果算上军队尚在进行的复员计划，则编制总数能降至635万人(比最多时减少35%)。
在缩减编制之外，统一全国财经工作也规定了其他减支措施。例如，要求国企生产要定员、定量、定质、定材料，以最大化地节约生产成本。又如，禁止地方“百废俱举”式地办事业，能缓办的事项尽量缓办，能推后的开支尽量推后。
以上就是统一财经工作对财政收支的重新规定。这样，收入上重新分配央地财权，中央控制了全国大部分收入；支出上要求缩减编制，减少全国的总编制规模，以减轻财政负担。
(二)中央控制全国公款现金
统一财经的第二项改革是中央控制全国公款现金。统一财经工作对全国公款现金的管理作出规定：“一切军政机关和公营企业的现金，除留若干近期使用者外，一律存入国家银行，不得对私人放贷，不得存入私人行庄，违者应受处罚。”
集中公款现金减少了财政资金进入市场流通，控制了货币流通量，有利于抑制物价上涨。虽然控制货币流通量，归根到底是要控制货币发行量，但如果辅以财政资金禁入市场的规定也能有所帮助。更为重要的是，国家银行掌握大量现金后，可为中央财政提供临时垫款和周转。财政收入有旺季和淡季，收入和支出的节点不是恰好匹配的，即便全年财政是平衡的，在特定季度和月份也很可能是不平衡的，所以需要周转资金来拆借通融。如果国家银行的储蓄款规模过小，能为中央财政提供的周转就很有限，就不得不在财政入不敷出的时节发行一些钞票来填补。统一财经后，一切军政机关和国企的现金必须留在国家银行，这样就间接地充实了中央财政的周转能力，避免中央财政为了临时周转而去印钞。
中财委主任陈云评论现金管理的作用时说：“分散在各企业、机关、部队的现金，由中国人民银行统一管理，集中调度，这就不但避免了社会上通货过多的现象，而且大大增加了国家能够使用的现金。”陈云的评论，正是指出了上述两大作用，“避免了社会上通货过多”说的是指减少了财政资金进入市场，“增加了国家能够使用的现金”是指增强了为中央财政垫款周转能力。
(三)中央控制全国物资调度
统一财经的第三项改革是中央控制全国物资调度。在统一财经前，地方有自己的国营贸易部门，进行粮食、棉花、纱布等重要物资的收售贸易。这种贸易部门虽名为“国营贸易”，区别于私商，但实际上不受中央管理，而是作为地方政府的一个部门。
中央决定实行“全国统一调度”的贸易办法。地方不再自行决定物资贸易，改由中央全权指挥，具体由中央贸易部垂直领导各地贸易部门来操办，地方政府也不得再从贸易部门挪用资金。
综上所述，1950年3月开始的统一财经工作把全国财政资源从地方集中到中央来：中央掌握主要财政收支、中央掌握全国公款现金、中央掌握全国物资贸易。最关键的是中央掌握了财政收支，全国财政收入的大部分收归中央财政，中央财政不再需要大印钞票，这就为1950年实现财政收支平衡奠定了基础。
原文标题：《1949年前后新政权的财政危机及其应对》
作者简介：黄柘淞，男，北京大学历史学系博士后。主要研究方向：中国近现代财政经济史。
中国社会科学杂志社版权所有，未经书面授权禁止使用
Copyright © 2011-2024 by www.cssn.cn all rights reserved
