一、福利国家的“难以治理”问题
二战后发达国家依托社会保障体系完善和公民权利制度化实践，在“市场（企业）—国家（政府）—家庭（个体）”三方合作框架下实现了治理现代化，不同福利国家模式提供了有效治理的多样化选择。石油危机加剧了财政危机、削弱了政府治理能力，迫使福利国家在20世纪70年代中期终止有效治理（governability），并最终陷入后工业化时期“难以治理”困局。这个时期关于“难以治理（ungovernability）”的主要观点如下：
保守主义观点认为，“难以治理”包含两个相互强化的环节。第一，福利国家经济增长和民主政治发展，加剧了整个社会系统的联系复杂性，混乱的讨价还价加之利益群体越来越高的要求，使得政府决策负担过重，削弱了治理有效性。第二，在权衡公众期望与财政约束方面，政府部门内部通常难以达成共识或一致性。一味适应公众要求将助长公众不负责任以及治理失控，而降低公众要求又会导致公众不满，两者最终都会削弱公众信心与治理的合法性。显然，保守主义把“难以治理”的责任，归咎政府过于慷慨的福利提供与劳方过于高调的福利索取。
左派观点认为，福利国家财政危机、社会危机源于资本主义内在矛盾——即生产社会化与生产资料私人占有之间的矛盾，国家权力被私人部门占有并为其利润服务。在垄断部门成为经济增长引擎的条件下，国家治理面临双重压力：既要满足资本积累需求，又要缓和垄断部门导致的贫困化与不公平。促进资本积累、增加社会保障的结果往往是加剧财政压力，而利益群体对于财政支出的不同要求，又会导致行政决策顾此失彼、降低治理效能。
二、三个“失灵”与“三难困境”
不论使用何种治理方案、采取何种制度模式，福利国家的有效治理旨在达成某种均衡社会结构：即通过制衡资本权力实现市场经济对社会制度的嵌入，通过促进社会公平正义实现增长分享与社会和谐。但是，这种理想图景有着严格的条件限制，需要由经济繁荣、家庭发展、财政充足给予支持。从福利国家理论角度来看，20世纪70年代中期以来的“难以治理”问题，突出表现为“市场失灵（失业与不平等）”、“国家失灵（财政压力）”、“家庭失灵（人口增长下降和老龄化）”交替出现甚至叠加。其间，英国、美国曾经短暂推行激进的新自由主义福利制度改革方案，但是这条路最终没有走通。20世纪90年代中期之后，发达国家尤其是欧洲福利国家纷纷后撤，采取了更加谨慎的渐进式改革方案，试图在维护社会团结的前提下重建效率与公平协调路径。高度城市化时期，金融化主导的全球竞争不断加剧发达国家的去工业化和经济服务化趋势，致使年轻人失业、失业长期化、家庭不稳定等新风险不断累积，最终导致经济放缓、人口增长下降以及不平等上升等结构问题。
三个“失灵”在不同福利国家模式中有不同表现，从经合组织和世界银行数据来看：
失业问题。英美等自由主义福利国家在20世纪80年代至20世纪90年代中期，曾经历过较为严重的失业，其后就业状况好转，如2000—2021年英国失业率为5.6%。社团主义福利国家中，除了德国、荷兰情况较好外，大多数国家陷入高失业困境，如2000—2021年法国失业率为9.3%。社会民主福利国家中，丹麦和挪威的失业率一直较低，但是瑞典的失业率仍然偏高，2000—2021年为7.3%。失业的更深层次问题是青年失业和长期失业的增长，这在欧洲福利国家中尤为突出。同时，以服务业发展促进就业的方式，往往导致工资收入差距扩大，主要因为服务业规模扩张通常伴随着低效率岗位的快速增长。面对这种困境，北欧国家试图通过公共服务岗位的提供缓和收入不平等，代价却是鲍莫尔成本病以及越来越大的公共财政压力。
人口结构问题。20世纪80年代中期之后，人口规模较小的社会民主福利国家较好地扭转了人口增长下降趋势。但是，除了这个特例之外，不论是自由主义的还是社团主义的主要福利国家，20世纪70年代以来都经历了程度不同的人口增长下降，而老龄化趋势则是各类福利国家模式的共有特征。这种变化的关键在于它对社会契约的影响，典型如，原有现收现付养老金制度的可持续性问题、单职工向双职工家庭模式转换过程中的女性就业及其社会公平问题、代际间老年人福利与年轻人福利的平衡问题等等。一系列新问题、新风险构成了20世纪90年代以来福利国家改革的前提。
财政问题。不论是市场失灵暂时得到缓和的自由主义福利国家，还是家庭失灵暂时得到缓和的欧洲福利国家，这些失灵的潜在因素没有根本消除，而是转换为财政压力以应对与不平等、失业相关的新社会风险。以下趋势值得注意：绝大多数福利国家社会支出比重不降反升，并且出现自由主义福利国家向社团主义、社会民主福利国家收敛趋势。
三个“失灵”的治理难题可以进一步概括为去工业化或经济服务化过程中出现的“三难困境”。根据艾弗森和雷恩的论述，黄金时代工业化规模扩张的有利条件消失之后，20世纪80年代以来，各类福利国家不得不在“三难困境”面前进行权衡：即，在去工业化或经济服务化占主导地位的情况下，福利国家不可能同时实现“平等—就业增长—财政约束”三重目标，只能根据社会偏好和政治共识选择两个目标。各类模式应对治理难题的权衡策略扼要说明如下：自由主义福利国家强调工作道德和市场参与，选择就业增长—财政约束的组合，以牺牲平等为代价；社团主义福利国家重视家庭在抵御市场风险方面的重要作用，同时也不愿意政府过度干预，选择平等—财政约束的组合，以牺牲就业增长为代价；社会民主福利国家强调平等主义与工作道德的作用，选择平等—就业增长，以牺牲财政约束为代价。在理解高度城市化时期福利国家的治理策略时，“三难困境”命题的重要性不言而喻。
三、社会投资型福利国家与社会政策再定向
福利国家理论认为，20世纪80年代以来各类福利国家面临的经济社会条件变化，推动了治理理念变化。特别之处在于，“市场—国家—家庭”三方联系的关键环节，已经由福特主义工业化时期以工会为基础，转变为后工业化时期以家庭为基础。随着这个基础的转变，福利国家治理方式也由传统被动的补偿性再分配，逐渐转向高度城市化时期的社会投资主导。所谓社会政策重新定向，就是为了适应城市化、服务化、老龄化而采取的以家庭再生产为核心的社会投资，或者说，以育幼、教育、年轻人发展为核心的、瞄向未来可持续发展的制度措施。社会投资理念的三个基本要素是就业参与、人力资本培育、家庭服务以及儿童发展。
社会投资理念与积极福利国家。在新自由主义盛行的20世纪80年代，福利是负担、福利国家危机的观念影响广泛。但是，随着“去管制化”所导致的不平等、社会排斥问题加剧，加之人口增长下降和亚洲金融危机的影响，关于社会政策的消极看法在20世纪90年代发生了翻转。经合组织1992年认识到社会支出在促进增长、就业以及社会稳定上的投资价值，倡导市场与社会保护的结合；1996年明确提出以社会投资支持福利国家未来发展的倡议。1997年，欧盟将社会政策视为生产性因素，强调社会支出不是负担，而是对经济增长的投资。其后，这种理念被进一步深化与丰富。社会投资理念的关键是收入支持、能力培养和社会服务，通过家庭政策、积极劳动力市场政策（active labour market policies，ALMPs）与教育培训政策给予制度保障，并通过对于儿童、青年、就业、健康的一揽子投资计划具体实施，旨在提高生产力、就业能力、家庭能力和社会包容。可以看出，社会投资主要针对的是结构性失业，强调就业能力，核心是积极劳动力市场政策。这种理念变化一方面反映了经济环境变化（特别是经济服务化）对于技能、资质的新要求，另一方面反映了社会风险结构变化（特别是老龄化）对于家庭发展的要求。值得注意的一点是，以积极劳动力市场为基础的社会投资型福利国家，并没有忽视传统福利国家中补偿性再分配的重要作用，不过，社会投资理念更加注重社会支出向人力资本和未来增长的倾斜。
积极劳动力市场政策（ALMPs）与社会政策再定向。可以这样认为，发达国家最近二三十年的渐进式改革路线，都是围绕ALMPs展开，旨在激活劳动力市场。相应地，社会投资型福利制度的探索和社会政策的重新定向，主要从两个相互关联的层面推动：将传统补偿性的社会保障体制改变为工作导向的福利系统；通过就业服务、能力提升措施促进“工作福利（workfare）”。
围绕ALMPs的社会福利制度改革。以欧盟养老金制度改革的一些建议为例，旨在适应人口结构变化、应对新社会风险、促进效率—公平再平衡的原则是：确保老年人的体面生活；让所有人都能获得适当的养老金；确保为老年工人参与提供有效激励措施；实现高水平就业，保持有利的工作—退休人员比例；公共支出中养老金占GDP的比重应该与增长和稳定兼容；通过适当调整缴款、税收和养老金水平，在工作人口和退休人口之间取得公平的平衡；规范和健全私人（个人、职业）养老金项目管理；确保养老金制度符合劳动力市场上的灵活性、安全性和流动性的要求；消除性别歧视；制度更加透明、更可预测、并能适应不断变化的环境。显然，这些原则都为了促进就业平等在新的环境中实现兼容，工作导向的色彩也比较明显。但是，鉴于社会保障制度的基础性，改革阻力较大。旨在激活劳动力市场的其他福利制度改革阻力相对较小，如失业保险、家庭救助的资格收紧以及保险水平的降低等。总体来看，福利国家转型是渐进式的，尤其是欧洲福利国家，仍然重视社会保护与市场活力之间的平衡。
社会政策再定向的不同方案。20世纪90年代以来，至少在理念和理论认识上，强调工作责任的ALMPs在发达国家得到了比较普遍的认同。基于福利国家的三种模式分类，艾利森把ALMPs分为三大类：
自由主义福利国家强调“工作福利（workfare）”的“工作第一（WF）”取向。即，促使失业者尽快参与到劳动力市场之中，政策重点放在咨询服务和工作搜寻上，教育培训由私人机构提供但是规模较小，福利资格以就业为前提，对未能履行工作责任的福利接受者给予惩罚。典型例子是美国，以1996年《个人责任与工作机会协调法案》为标志，收紧福利资格、福利—工作挂钩、惩罚等政策手段加速了工作导向的福利制度形成。但是，美国式工作福利的社会代价也很大，在去工业化或经济服务化的背景下，增加低端就业往往伴随着工资收入差距拉大，这种状况反过来增加社会救助压力。近年来美国社会支出比重的持续上升，一定程度上反映了这种政策困境。
社会民主福利国家强调“工作福利”的“人力资本（HC）”取向。即，重视失业者和劳动市场参与者的工作准备（或“国家赋能”），政策重点包括教育培训、技能提升、社会服务等社会投资内容，福利制度的配套改革过程，比较重视社会团结与社会包容性。不仅如此，社会民主福利国家更加重视“育幼—教育—就业—养老”生命历程公式的综合规划，特别是社会政策为了应对高度城市化时期新风险而将焦点转向家庭基础之后，HC方案实际上包括了养老育幼、教育培训、就业服务等一整套投资规划。典型例子是瑞典，为了维持全民高福利，长期以来一直依靠ALMPs促进就业。不同于美国式工作福利，瑞典不是把ALMPs视为单纯的经济政策工具，而是注重与平等和社会包容的协调。这种人力资本取向的社会政策，成为20世纪80年代中期以来有效扭转不利人口增长趋势的重要支持因素。
社团主义福利国家强调“工作福利”的WF—HC混合但是倾向于HC。以缴费保险为基础的社团主义福利国家劳动力市场改革的动力，源于这种福利制度在增长减速、人口增长下降、老龄化过程中继续维持的困难。同时，较高的养老金缴费水平，对于低效率部门——特别是服务业部门的就业增长也带了阻碍。总体来看，主要出于平等和社会团结的考虑，这种模式中发生的工作福利制度转型是渐进的、缓慢的，采取了谨慎的激活措施，这方面类似于社会民主福利国家。以改革绩效较好的德国为例，20世纪90年代后期启动了包括收紧失业福利资格、完善就业服务、改进日托基础设施等一系列举措，失业率由2010年代的9%降到2020年代的4%，代价却是收入不平等有所提高，使德国成为“就业增加—公平下降”转换较为显著的国家。
（作者系中国社会科学院经济研究所研究员）
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