2023年12月召开的中央经济工作会议提出，“实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市”，指明了城市更新行动的目标——打造宜居、韧性、智慧城市，而宜居、韧性、智慧正是生态文明城市的核心特征。
一、中国城市更新由“增量扩张”进入“存量提升”新阶段
2019年12月的中央经济工作会议首次提到“城市更新”一词。2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”。
随着城镇化进程的发展，城市更新的需求与重要性不断增加，当前中国的城市更新已经由“增量扩张”进入到“存量提升”的新阶段。1978年改革开放初期，城市更新主要体现在零星的“旧城区改建”，侧重于弥补历史欠账和改善卫生环境。1998年住房分配货币化改革以后，房地产市场快速发展，中国的城市更新随之呈现出房地产商业开发和“退二进三”去工业化的特征，城市更新规模明显增加。2009年住建部等五部门联合发布《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，标志着城市大规模棚户区改造的开始，棚户区改造成为城市更新的重点。2020年国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，则标志着城市更新重点从棚户区改造转向老旧小区改造。2023年7月国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，12月中央经济工作会议又将城中村改造作为“三大工程”之一，可见城中村改造在当前城市更新中的地位之重要。
随着经济社会的发展，城市更新的重点也在发生着阶段性的变化。2022年底，中国的城镇化率达到65.2%，人均GDP达到8.57万元人民币（约1.22万美元）。有研究表明，从国际经验来看，人均GDP达到1万美元，城市更新将由探索发展阶段进入深入发展阶段，优化城市功能、振兴城市经济是美国、英国、日本等国这一阶段城市更新的重要目标。
“存量提升”规模化实施是当前中国城市更新阶段的显著特征。国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》提出，到“十四五”期末，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务；据住房和城乡建设部数据，2000年底前建成的城镇老旧小区约有21.9万个。2019—2022年，全国新开工改造城镇老旧小区累计已有16.7万个，其中2021年和2022年每年新开工改造城镇老旧小区都超过5万个。关于城中村改造，虽然没有明确全国的改造目标，但也可以从地方规划中有所感知。2023年10月通过的《广州市城市更新专项规划（2021—2035年）》提出，至2035年，广州累计推进城市更新约300平方公里（含城中村改造155平方公里）。这些都表明，我国的城市更新已经进入到存量提升规模化实施的新阶段。
二、城市更新是建设生态文明城市的必由之路
中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，而人与自然和谐共生体现的是生态文明的思想。生态文明城市是建立在人与自然和谐共生基础上，实现经济、社会、环境等方面可持续发展的城市，是集宜居、韧性、智慧等特征于一身的城市。
宜居，强调的是城市为人们提供的美好生活的品质。近年来，我国城市空气质量有了明显改善，根据生态环境部数据，地级及以上城市中环境空气质量达标的比例由2015年的21.6%上升到2022年的62.8%。但职住分离等情况使城市的宜居性有所削弱。住房和城乡建设部、中国城市规划设计研究院与百度地图联合发布的《2023年度中国主要城市通勤监测报告》显示，中国45个主要城市，2020—2022年平均通勤距离普遍增加，2022年单程平均通勤耗时36分钟，承受60分钟以上极端通勤人口比重仍占12%。
韧性，强调的是城市应对气候变化、突发事件的能力。在全球气候变化的背景下，极端天气频度和强度都有所加大，对城市韧性的要求也随之提高。例如，2021年河南郑州“7·20”特大暴雨事件造成重大人员伤亡和财产损失，据国务院灾害调查组报告，仅郑州市主城区因灾死亡失踪人数就达129人，暴雨强度和范围突破历史纪录，远超出城市防洪排涝能力，导致严重城市内涝。这里面有应急处置的问题，也反映出城市发展快、历史欠账多、韧性不足的问题。
智慧，强调的是城市将科技与治理结合的精准和效率。可以说，智慧既是城市发展的方向，也是提升城市宜居性、韧性的方式。我国智慧城市建设已经取得了一系列成绩。政务方面，推行了电子政务建设，提高了政府服务效率；环保方面，加强了环境监测和治理，提高了城市环境质量；交通方面，通过智能交通系统的建设，缓解了城市交通拥堵问题，提高了交通通行能力。随着智慧城市建设的推进，越来越多的数据被收集和处理，标准和规范的统一、跨部门和跨区域的协同、数据安全和隐私保护等方面的问题还有待于解决。
以建设人与自然和谐共生的生态文明城市为目标，以解决城市发展中的现实问题为导向，实施城市更新行动，有利于打造宜居、韧性、智慧城市，从而实现城市的可持续发展。
三、城市更新行动的实施路径
现阶段实施城市更新行动，应以建设生态文明城市为目标，以解决现实问题为导向，着重从宜居、韧性、智慧等方面来构建城市更新行动的实施路径。
以满足人民生活与发展需求为本，打造宜居城市。以人民为中心是中国式现代化的本质。在城市更新过程中，要以人民为中心，充分激发居民、企业等多主体加入城市更新的进程，共同创造舒适、安全、便利的宜居环境。制定并完善城市更新中多主体参与的标准程序，建立多元主体的合作协同机制是实施城市更新行动，共创宜居城市的必需。在城市更新中，增添绿色建筑与绿化景观，提高城市的美观度和生态环境质量；加强职住空间优化，缓解交通拥堵问题，提高市民出行便利度；完善生活垃圾分类制度，提高垃圾的回收利用率，减少城市垃圾的处理压力。通过城市更新提高城市的宜居性，增强居民的归属感和幸福感。
以城市基础设施建设为重点，提升城市安全韧性。加强城市基础设施建设是提高城市韧性的重要路径，也是拉动内需的重要抓手。在城市更新过程中，通过城市体检，发现并弥补城市基础设施短板，综合考虑供水、供电、供气、排水、通讯、交通等多方面的协同改进，推进“平急两用”公共基础设施建设，尤其是较为薄弱的地下管网建设。
以大数据的融合、运用与保护，推动智慧城市建设。智慧城市的建设依赖于数据融合，制定智慧城市发展规划，建立统一的标准和规范，打破部门和区域的信息孤岛，实现数据的共享和互通。同时，需要通过立法建立完善数据安全管理制度，保护个人隐私和数据安全。在城市更新过程中，向智慧城市建设的统一标准和规范看齐，将城市管理的智能化和精细化落实到城市更新的项目实施中，提高城市运行效率和服务水平。
（董昕，中国社会科学院生态文明研究所生态城市研究室主任）
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